西方国家外资安全审查的发展历程与政策趋势

[摘要]经济全球化新形势下，跨国投资席卷全球，而重点基础设施、重点行业、关键技术关系到一国国计民生，一旦被外国资本过度介入或控制，国家安全问题或会出现，催生了建立外资安全审查的现实诉求。尽管世界主要国家认识到外资安全审查的重要性，但不同国家相关制度安排仍存在较大差异。西方国家具有审查碎片化、主观性严重、自由裁量权大等鲜明特征，容易沦为部分国家行使保护主义的工具与手段。尤其是对我国国有企业的安全审查，或会给我国对外投资带来不利影响。而中国对外投资如何应对主要国家不断扩大的安全审查，则需要将鼓励企业走出去同维护国家海外利益、将安全战略互信平台同境外投资合规性建设、将自贸区战略部署同东道国主动报备等结合起来，重塑对外投资新优势。

[关键词]对外投资;安全审查;现实逻辑;政策重点

[中图分类号]F831.6                 [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2022）03—0066—07

[作者简介]项松林，男，中央党校（国家行政学院）国际战略研究院副研究员，世界经济学博士，兵团党委党校（行政学院）经济学教研部副主任，研究方向：国际贸易与投资。

外资国家安全审查本质就是在政治上对外国资本能否威胁到本国国家安全进行“政治判断”。[1]尽管理论界早已证明资本跨境流动有利于改善世界资源配置效率、提升全球生产率水平，但很多国家的实践经验不断表明：资本的“真正”自由地跨境流动还没有完全实现，绝大多数国家都有外资监管的法律法规，涵盖准入、运行、退出等各个方面。然而，以美国为首的部分西方国家认为这些法律法规并不“彻底”，突出表现在：反垄断法虽然能够预防垄断市场的形成，但几乎不能对关系国计民生的重点行业、重点基础设施、关键技术跨国并购与投资进行“干预”，于是外资国家安全审查制度应运而生，正在多国实践。同反垄断法等确定性规则相比，西方国家外资安全审查制度具有触发条件模糊、适用条件宽泛、自由裁量权大等特点。其主要特征可以概括为：在各国外资专门审查机构主导下，以弥补跨境投资快速发展后的外资管理“漏洞”为目标，以维护重点行业、重点基础设施、关键技术为导向，以“封锁”技术落后国家技术追赶为手段，以股权限制与投资资金门槛为载体[2]，从而试图以此作为维护其重大安全利益的屏障。

一、美国外资安全审查发展历程及全球影响

站在新的起点上，理解外资国家安全审查机制，需全面梳理其发展历程与特征。鉴于美国是世界外资国家安全审查发起时间相对较早、法律体系相对完善的国家之一，我们以其若干标志性重大事件为依据，可以划分为五个阶段。

第一阶段是从一战到二战期间的“敌对”阶段，标志性事件是1917年美国通过《敌国贸易法》。这一阶段的主要特点是美国可在紧急状态下冻结敌国在美资产，并进行资产国有化，目的就是为了确保美国人自己把持美国经济机器中的敏感部门[3]。第二阶段是从二战结束到20世纪80年代初的“温和”发展阶段，标志性事件是1975年美国成立首个CFIUS机构，实施外资安全审查[4]。这一阶段美国的外资安全审查相对温和，即便是发现来自其他发达国家资本和阿拉伯世界的石油资本可能会威胁美国国家安全[5]，也大都采取“说服”方式，劝阻对方收购。第三阶段是从20世纪80年代中后期到90年代初的重视“传统国防安全”发展阶段，标志性事件是1988年通过“埃—佛条款”。这一阶段的主要特点是美国为防止出现动用1977年《国际紧急经济权利法》，类似宣布“敌对状态”的外交压力而主动完成外资国家安全法律法规的制定，授权总统和CFIUS对外资进行国防安审。第四阶段是从20世纪90年代中后期到2007年突出强调“经济安全”发展阶段，标志性事件是2007年美国正式签署FINSA1。这一阶段美国外资安全审查的重点放在了经济安全[6]，并且从克林顿政府到小布什政府均将“经济安全”作为美国三大优先目标之一2。第五阶段是从2008年以来的“泛政治化”发展阶段，标志性事件是2018年正式签署FIRRMA3。这一阶段美国外资国家安全审查呈现“扩大化”发展趋势，表现在：一是对外国“控制”范畴的界定变得更宽泛，不仅局限于绝对“控制”，即便是少数持股，也将纳入审查范围[7];二是扩大关键技术范围，除国防工业以外，还包括新兴技术、不动产交易、非投票表决、控制权益转让等多项内容。

受此影响，其他国家也相继完善相关立法，全球呈现出“泛化”发展态势。除德、法、英、日、澳、加、俄、印等加强了外资安全审查立法进程外，巴西、韩国、南非也在加速推进立法。比如，英国2018年通过国家安全白皮书，外资审查资金金额从7000万英镑减小到100万，股权等转让比例约束条件降低到25%以下，导致即便是小微企业的收购也可能会被叫停。2017年德国再次对《对外经济条例》进行修改，要求金融、保险、能源、电信与IT等十几个行业的并购投资需向经济部报告，而之前无此项要求。法国也对其国内的外国投资法案进行了大规模修改。而在欧盟整体上，2018年欧洲议会及其28个成员国代表就外资国家安全审查筛选框架达成临时协议，且欧盟整体的外资审查制度也于2019年生效。

其他国家中，加拿大、澳大利亚分别在2016年、2015年修改相关法律，增加了外资安全审查内容。俄罗斯2017年再次对其相关制度安排进行多项实质性的修订，内容要求从严加强外资国家安全审查。其他国家也或多或少存在外资安全审查，比如日本的直投令、印度的外资政策总汇编、韩国的资本市场外资收购规则、巴西的外资国家安全审查程序，以及南非律师公会（LSSA）2018年表态：外资并购行为对国家安全造成过多的不确定性，要求设立专门机构进行安全审查。

二、利弊分析

应该说，外资安全审查的阶段性发展特征，既是顺应跨境资本快速发展且动态调整的过程，又是预防外国资本过度介入本国经济发展的必然结果[8]，还与经济全球化下利益分配不均等密切相关。其现实逻辑为：

首先，弥补一国或经济体的外资管理漏洞。客观来看，经济全球化带动跨境投资快速发展后，各国现有外资政策体系中，都或多或少地存在防止跨境资本在本国产业的绝对扩张做法，比如反垄断调查、市场准入制度、合资企业股比限制等等，但这些政策还不“彻底”，可能存在着“漏洞”。比如反垄断法的审查目的只是对达到标准的企业进行调查，预防垄断市场形成，保护市场竞争，但其内容较为单一，主要功能是排除并购投资可能存在的反竞争效果，适用条件则只要求经营者达到规定的申报标准即可，不达标准就不可实施反垄断调查。而且反垄断法一般不涉及本国重点行业、重点基础设施、关键技术的投资与并购，由此可能带来外资对关系到本国国计民生重要产业的过度“渗透”，有必要采取安全审查维护本国利益。

其次，维护重要行业或重点产业的必要方式。重点行业、关键基础设施、关键技术往往关系到一国经济命脉。一旦外资过度介入或控制，国家危险或会出现。与反垄断法相比，外资安全审查的隐蔽性更强，手段也更为丰富，既可以涵盖制造业领域，也可以包括金融、IT技术等服务业，还可以保障能源资源安全与粮食安全等。而在方式上，只要国家元首或主管部门认定有违反国家安全的“嫌疑”，就可以发起调查[9]。同时，审查内容呈多元化特征，还可以与一国反恐、核扩散、出口限制等对外经济政策保持一致[10]，持续跟踪也能发现外国投资者是否具有对方政府或军队等重要部门相关任职信息，只要发现涉嫌危害国家安全，即便是交易得到批准，也可以采取征收或罚没巨额罚款等措施尽可能消除隐患。

第三，技术领先国家“封锁”技术追赶国家的保护手段。当前国际分工体系中，主要发达国家技术相对领先，多处于全球价值链的“链主”地位，而发展中国家通常以资源、能源、劳动力等为依托，嵌入国际分工体系后，在技术上通常处于追赶状态。然而，主要发达国家主导的全球价值链国际分工体系并非一成不变，会根据不同国家或地区的相对成本变化而做出动态调整。这意味着众多发展中国家沿国际分工链向上技术追赶中，如果未赶在其他低成本国家或地区加入分工体系之前，可能面临着被全球价值链“链主”开除“链籍”的危险，即使不会“踢出”也存在“低端锁定”的风险[11]。后起国家经济发展之后，随着国内各种生产要素成本集中上升，传统低成本国际竞争优势存在不断让位给其他发展中经济体的可能趋势，应对产业竞争力衰减的一个理想选择是反向收购发达国家的领先技术，逐步向全球价值链分工体系的高端延伸。于是，技术领先国家为确保全球价值链“链主”的核心地位，在技术追赶国家对其发起核心技术、核心产业、核心原材料等逆向收购中，会主动引用外资国家安全审查，将其作为“封锁”技术追赶国家的保护手段之一。这在美国表现得尤为明显，无论是20世纪70年代，欧洲国家资本或阿拉伯世界的石油资本向美国收购能源资源企业，还是80年代中后期日本大举收购美国高新技术企业或者现当代中资企业向美国企业发起的“求购要约”，均表现如此，即便收购方承诺生产基地依然放在美国或许诺不介入实际控制权等，尽量降低对美方有关传统国防安全或新兴技术、数字经济等非传统安全的担忧，投资或并购活动的外资安全审查依然会发生。

第四，经济全球化利益分配不均带来的“民粹主义”风险更值得警惕。长期以来，发展中国家融入全球化的发展模式主要以外部需求为导向。但经济全球化不可能让所有国家获得同等收益，也不可能让每个国家的所有阶层相同获益，总会出现一些国家部分阶层收益相对较大而另一些阶层获益相对较小的问题。于是，二战结束以来的全球化进程中，世界经济格局总体呈现“南升北降”趋势，也被很多人看成是发展中国家收益更多的表现，而发达国家获益有限。正因为如此，美国等西方发达国家认为这是全球化失控的结果，要求改变全球经贸规则，试图在抢占高标准经贸规则制定权中分享更多全球化红利，美欧展开的“三零”谈判就是典型例证。受此影响，全球金融危机以来，世界头号经济体的美国经济境况一直不太佳，欧洲自欧债危机后增长始终处于低区间徘徊，日本历经海啸、地震、核辐射等多重打击以及与中韩就领土争端、历史教科书等分歧，经贸摩擦也有政治化倾向。主要发达国家一直头疼的经济增长下滑、失业率高企等诸多问题，加速了“重振铁锈工业带”“加速制造业回流”等保守政策出台，一定程度上也会“加重”外资安全审查的政治色彩[12]，增加审查对象所属国家的特定因素。

从历史上看，每一次大型经济危机之后，“民粹主义”引发外资国外安全审查的风险都会有所增加，比如20世纪石油危机之后，日本收购美国高科技公司，就引发了至少74%的民意反对[13]，直接催生了美国外资安全审查的埃—佛条款出台;2008年全球金融危机之后，中资企业收购美加澳等国的企业也有类似情况，例如阿里巴巴在美国收购速汇金、中海油在加拿大收购尼克森、中铝在澳大利亚收购力拓、华为收购澳全国宽带网络、国家电网收购澳洲电网公司等。当下，新冠疫情世界蔓延后，尽管还没有太多直接证据表明外资国家安全审查有增多迹象，但基于保守主义、民粹主义、种族主义的政治言论已经有所影响，比如美日等一些政客试图抛弃创新与增长相分离的传统，强化两者结合的重要性来纠正以往“去工业化”的政策思路，甚至拟出台经济援助政策，帮助其海外公司迁回到本国或向其他风险较小的国家转移，必然会对未来经济全球化的发展趋势带来负面影响。而主要跨国公司因难以控制并协调价值链分工可能做出的“主动脱钩”做法，也会对国际分工体系产生负面效应。

三、外资国家安全审查机制的各国特点与近年来发展趋势

虽然从动因上，人们常说外资国家安全审查是维护一国经贸安全的必要手段，但是也容易沦为经济全球化下某些国家行使保护主义的工具与手段，突出表现在以下几个国家。

从美国来看，外资并购审查范围广，“政治性”强。相对于其他国家，美国外资并购安全审查更为严格，甚至数额相对很少的交易也会纳入其中，比如华为集团收购美国三叶公司的并购案仅涉及200万美元。行业分布上，经过多次补充，现在美国外资国家安审主要包括21个关键行业。概括起来，除传统国防安全外，基本涵盖了美国在国际技术领先地位、核心基础设施、核心技术等各个方面。触发条件上，美国“政治性”更强，审查也更主观，只要总统和CFIUS认为有必要进行调查就可以展开。人员构成也是如此，美国拥有专门的外资安全审查机构，即外资审查委员会（CFIUS），设立在美国财政部内。该委员会具有稳定的人员构成，由11位成员加5位观察员的主要内阁成员构成专门队伍。反观其他国家，大多数主要依赖不同部门协调合作处理国家外资安全审查，比如澳大利亚虽然也有外资审查委员会，成员也有6名构成，略少于美国，但政治色彩远低于美国。同时，美国外资审查还存在一定程度上的“歧视”，比如两起“几乎同时”的并购中，英国企业可以通过，而中国企业却无权交易。显然美国外资国家审查还是具有特别“关照”特定国家的“嫌疑”。