习近平关于土地管理重要论述的生成逻辑、主要内容与理论特质

[摘要]习近平关于土地管理重要论述，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代我国做好土地管理工作的根本遵循和行动指南。习近平关于土地管理重要论述是一个系统的理论体系，包括严守耕地保护红线的原则底线、开创国土空间开发保护新格局的战略谋划、全面深化节约集约用地的发展动力、全面推进土地产权制度改革的制度保障、坚持良治与善治“双轮驱动”的重要渠道，具有价值取向的人民性、思维方式的战略性、工作管理的实践性、文明形态的时代性的理论特质。

[关键词]习近平；土地管理；中国特色社会主义

[中图分类号]F301             [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2022）05—0028—08

[作者简介]宋蔚祺，中国地质大学（北京）硕士研究生，研究方向：马克思主义中国化；郑嘉禹，陕西省社会科学院中国马克思主义研究所研究人员，博士，研究方向：马克思主义社会发展阶段理论、意识形态问题。

土地是民生之本、发展之基、生态之依。土地制度不仅是构成生产关系和一切经济关系的重要基础，还是一个国家基础性、根本性、全局性的制度，始终与国家经济建设、社会发展和人民的生活息息相关。中国共产党自建党伊始就十分重视土地问题，在不同历史时期，中国共产党始终以维护人民利益为出发点及落脚点，并随着对中国社会发展规律认识的不断深化，因时制宜地调整土地关系，开展土地制度改革，完善土地法律和政策。党的十八以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视土地问题，关注土地管理改革，形成了一系列关于土地管理的重要论述。在习近平关于土地管理重要论述的指导下，新时代土地管理事业取得了伟大胜利。因此，全面认识习近平关于土地管理重要论述的生成逻辑、主要内容与理论特质，对于解决新时代土地问题，助力中华民族伟大复兴中国梦的实现，具有重要的理论价值和现实意义。

一、习近平关于土地管理重要论述的生成逻辑

习近平关于土地管理重要论述是马克思主义土地理论中国化的最新成果，既包含对历史经验的继承和升华，也是对新时代土地管理实践经验的科学总结。

（一）理论逻辑：马克思主义土地理论的运用与发展

马克思主义土地理论是马克思、恩格斯运用辩证唯物主义和历史唯物主义原理，深刻剖析了土地作为生产力与资本主义社会生产关系的矛盾运动，提出了土地产权理论、土地国有化理论以及土地生态理论等一系列理论观点。马克思、恩格斯从经济关系即生产关系的角度考察了土地产权问题，认为土地产权表现为法律关系，但从根本上是由经济关系决定的。土地产权的核心是土地所有权，是最基本、最重要的权利，决定了土地产权的根本性质，由此权衍生出土地的各项权能。1马克思、恩格斯提出，随着生产力的不断发展，“土地国有化越来越成为一种‘社会必然性’”。1并在《共产党宣言》中指出：“战胜资本主义的标志是消灭私有制，实行生产资料公有制”，2进而实现土地国有化。马克思的“物质变换裂缝”理论认为，造成人与土地关系恶劣，土地自然力生态系统出现裂缝，其根本原因在于资本驱动下对剩余价值的追求。3资本家为了获得更多的剩余价值，对自然规律的无视、践踏，导致土地自然力损坏，生态环境越来越恶劣。因此，马克思提出：“他们应当作为好家长把经过改良的土地传给后代”。4列宁基于如何建设社会主义、发展社会主义的角度阐释了土地的重要性，提出了土地国有化理论。列宁认为，只有废除全部土地，才能在俄国建立起真正自由的农场主经济，因此“应该支持的不是地主式的资产阶级演进，而是农民式的资产阶级演进”。5要求在废除土地私有制的基础上，将全部土地收归国家所有。同时号召在全国进行土地国有化，借此通过领导农民夺取革命胜利，为顺利过渡到社会主义创造条件。新时代，基于“生态文明建设”和“国家治理体系和治理能力现代化”两个维度，我国土地管理工作坚持人与自然和谐共生，统筹保护和发展，取得了历史性成就、发生了历史性变革。

（二）历史逻辑：中国共产党百年土地管理事业的伟大实践

中国共产党自建党伊始就十分重视土地问题，回顾中国共产党百年土地管理事业的伟大实践，从践行耕者有其田理念、探索社会主义土地公有制，到激发土地生产要素功能以及新时代土地生态文明建设，在不同历史时期，中国共产党始终以维护人民利益为出发点及落脚点，并随着对中国社会发展规律认识的不断深化，因时制宜地调整土地关系。中国共产党的成立，开启了土地管理事业的伟大历史进程。在新民主主义革命时期，毛泽东在《国民革命与农民运动》中充分论述了“中国革命的中心问题是农民问题”6这一科学论断，并领导和团结了广大人民群众进行土地革命、减租减息运动和土地改革，实现了“耕者有其田”的理想。在社会主义革命和建设时期，为巩固新生的人民政权，迅速恢复和发展国民经济，党中央开启了社会主义土地公有制的探索之路，实现了土地所有权由个体所有制转变为社会主义集体所有制，在这一过程中，毛泽东对土地产权的认识也逐步成熟，经过了土地农有到土地国有，再到农村土地集体所有、城市土地国有并举的过程。

在改革开放和社会主义现代化建设时期，邓小平肯定了家庭联产承包责任制对国民经济和农业生产发展的积极性，认为：“现在要恢复农业生产，看用哪种形式能够调动群众的积极性就采用哪种形式。”71982年《宪法》正式规定：“城市的土地属于国家所有”，首次以法律的形式提出城市土地国有化。1987年，深圳敲响了新中国土地使用权拍卖的“第一槌”，正式揭开了城市国有土地所有权和使用权相分离改革的大幕。由此，形成了农村土地为农民集体所有以及城市土地为国家所有的城乡二元土地制度，并在此基础上不断激发土地要素生产力功能，以求推进社会主义经济体制改革。与此同时，许多土地政策开始以法律的形式规范和稳定下来，我国开启了土地法制化建设道路。进入21世纪，针对经济社会快速发展所呈现出来的土地问题，特别是耕地资源快速流失、土地利用粗放浪费等问题，一系列保护耕地、提升土地利用效率的土地制度也相应出台。1986年，我国出台首部《土地管理法》，明确强调了耕地保护的重要性。1998年，修订的《土地管理法》首次以法律形式将用途管制确定为我国土地管理的根本制度，建立了以耕地为保护和用途管制为主要特征的土地资源行政管理体系。江泽民强调必须严格贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地切实保护耕地”这一基本国策，实施可持续发展战略。胡锦涛则提出实行“两个最严格”，即实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设放在治国理政的突出位置，意味着对土地资源管理和利用提出了更高的要求，土地生态文明建设成为建设社会主义现代化国家的重要途径。伟大的实践孕育伟大的思想，共产党人长期以来进行土地管理事业的努力为新时代的土地管理提供了深厚的历史基础。习近平正是在对中国共产党百年土地管理事业探索历程进行深刻总结基础上，集其大成，与时俱进，形成了思想深邃、内涵丰富、逻辑严密的土地管理重要论述。

（三）现实逻辑：全面建设社会主义现代化国家的现实需要

我国是一个人多地少、耕地资源稀缺的发展中大国，土地问题一直具有全局性和战略性意义，也是推动现代化进程的重要因素。土地自身所拥有的多重属性，决定了其不可替代的作用。首先，土地作为自然要素，具有资源保障的功能。土地是万物生存、生活和繁育的基础，任何行业的生存与发展，都离不开土地资源的支撑。其次，土地作为经济要素，具有资本支撑的功能。从我国实行土地有偿使用制度开始，土地功能实现了由传统的生产功能向资本功能的拓展，土地资本化为城乡建设发展提供了大量土地收益，在城市基础设施、保障性住房建设等公共基础服务方面投入了大量的财政支出，推动了城乡一体化发展。与此同时，随着土地出让收入的增加和支出范围的扩大，土地资本投入开始向民生保障和发展“三农”倾斜，为乡村振兴建设和农村现代化提供了发展资本。最后，土地作为社会要素，具有社会保障的功能。由于我国实行的是公有制，土地所有权与使用权相分离，城市土地国有制与农村土地集体所有制并存，这是基于我国国情所创新的一种制度模式。实践证明，只有坚持社会主义土地公有制，才能维护人民土地权益，才能体现出社会主义制度的优越性。土地作为一种生产资料，在社会保障体系尚未健全的情况下，仍然是农民赖以生存的基础，仍旧承载着农民就业和保障的功能，这是关系到农民生活和稳定的重要问题。土地作为社会基层组织建设的重要载体，土地的制度设计直接关系到我国社会结构和社会政权建设，为我国社会基本制度和社会管理提供了重要物质支撑。因此，我们必须充分认识到，实行严格的土地管理，有利于推动经济社会可持续发展，是维护改革发展稳定良好局面的重要之举，是基于全面建设社会主义现代化国家的现实需要。只有实行最严格的土地管理制度，尊重自然、顺应自然、保护自然，严格土地用途管制，落实节约优先战略，才能确保我国经济社会可持续发展，造福子孙后代，实现中华民族伟大复兴和永续发展。

二、习近平关于土地管理重要论述的主要内容

习近平总书记关于土地管理重要论述以保障经济社会发展、维护人民根本利益作为出发点和落脚点，高度重视土地管理的战略地位，强调了党对土地管理的领导地位，并基于“生态文明”和“国家治理体系和治理能力现代化”两个维度，围绕耕地保护、国土空间开发保护新格局、节约集约用地、土地产权以及国土空间治理五个方面进行系统集成改革，政策之新、力度之大令人瞩目，给我国土地管理提出了新要求和指明了新方向。

（一）原则底线：严守耕地保护红线

中国作为一个农业大国，历来重视农业生产，以全球9%的耕地养活了世界近20%的人口。近年来，尽管我国农业结构不断优化，粮食产量也不断增加，但依旧存在耕地“非农化”“非粮化”倾向。如果不能实现粮食自给自足，而是过度依赖进口粮食，很容易被别的国家扼制住发展命脉，这是十分危险的。当前，新冠肺炎疫情给粮食生产带来一定挑战，也为我们敲响了警钟。对此，习近平总书记多次强调，粮食安全是战略问题，事关社会稳定、人心安定；明确指出，保障国家粮食安全的根本在耕地，要像保护大熊猫一样保护耕地。一是实行最严格的耕地保护制度，加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，规范耕地占补平衡，实施“藏粮于地、藏粮于技”战略。二是强化土地流转用途监督，牢牢守住18亿亩耕地红线，坚决遏制耕地“非农化”，防止“非粮化”。三是建立健全适应经济社会发展水平的耕地保护激励机制，压实耕地保护责任，确保“农地姓农”“耕地姓粮”。农田就是农田，农田必须是良田，加强高标准农田建设。四是在耕地问题上，既要做到数量上不破“红线”，还要做到质量上持续提高。只有不断提升耕地质量，让粮食产得出、供得上、供得优，饭碗才能越端越稳。此外，随着人们生活水平的日益提高，食物需求日益多元、全面、均衡，习近平总书记从更好满足人民美好生活需要出发，要求我们树立“大食物观”，“向耕地草原森林海洋、向植物动物微生物要热量、要蛋白，全方位多途径开发食物资源”。1这意味着，我们既要向耕地要粮食，又要向山水林田湖草沙要食物，推动食物供给由单一生产向多元供给转变，从更广的维度把握粮食安全。

（二）战略谋划：开创国土空间开发保护新格局

习近平总书记指出：“国土是生态文明建设的空间载体。从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好。”2并多次强调要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，科学谋划国土空间开发保护格局。一是构建新时代国土空间规划体系。一直以来，我国编制并实施了主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、生态环境规划等多种规划，形成了类型多样、编制标准不一、数据彼此矛盾、内容交叉重复、管理“分割”、衔接不够等“多规冲突”问题，削弱了国家的空间治理能力与成效。2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》印发，明确要求建立统一的编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系，构建统一的基础信息平台，形成全国国土空间开发保护“一张图”，全面部署了开展国土空间编制和实施工作。既反映了生态文明建设的根本要求，也体现了转变国土空间治理方式的现实需要。二是完善国土空间用途管制制度。2017年，党的十九大报告明确提出要求对全部国土空间实施用途管制，并要求“以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制”。2018年发布的《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》明确提出，自然资源部的主要职责包括“建立健全国土空间用途管制制度，……负责土地、海域、海岛等国土空间用途转用工作”。至此，单一要素、分部门的土地用途管制开始向全域统筹的国土空间用途管制转型，国土空间用途管制的管理机构、管制依据和工具手段等顶层设计基本完成。新时代实施国土空间用途管制，要构建以永久基本农田红线、生态红线、城镇开发边界三条控制线空间协同为核心，以国土空间准入为主线，以优化国土空间开发利用许可制度为前提，集成国土空间准入许可、全要素许可、国土空间退出指引等为一体的管控机制，进而助力国土空间高质量发展。三是开展国土空间生态修复工作。为推动土地生态文明建设，党中央提出生态保护修复试点，要求在修复过程中，坚持自然恢复为主、人工修复为辅的原则。通过实施系列生态保护修复重大工程，重点解决影响生态安全的问题，针对不同区域的生态问题进行改善和恢复，构建起较为完善的生态系统保护、修复和管理的体制机制。充分利用治理修复后的废弃矿山等土地资源进行农业生产，通过生态保护修复帮助农民增加新的收入。如今，通过土地修复促使老百姓增加收入的新方法，为推动乡村振兴注入了新能量。因此，建立“多规合一”国土空间规划体系，完善国土空间用途管制制度，开展国土空间生态修复工作，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，是推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，是坚持以人民为中心、实现高质量发展的重要手段，是促进国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。