民事诉讼独任制适用问题的思考

［摘 要］随着为期两年的民事诉讼程序繁简分流改革试点结束，新修订的《民事诉讼法》吸收试点有效成果，正式从立法层面上对独任制的适用规则加以规范，实现了审判程序与审判组织的解绑。民事诉讼独任制的扩大适用不仅是对实践需求的必然响应，也顺应了现代民事诉讼发展趋势，更是对司法改革规律的追求与满足。但该制度在运行过程中也暴露出一系列新问题亟须继续探索与推进。为更好地发挥制度的目标价值，凸显其在司法进程中的重要作用，可从严格限制独任制普通程序简化、规范与细化普通程序独任制适用标准、进一步强化当事人权利保障、健全司法责任制改革配套机制等路径展开探索。

［关键词］民事诉讼；独任制；扩大适用；完善路径

［中图分类号］D915.2 ［文献标志码］A ［文章编号］2096-1308（2024）02-0070-08

在近年来民事审判工作形势深刻变化、人民群众司法需求日益增长的背景下，囿于历史背景和基本国情，传统独任制立法缺陷愈加凸显，导致司法实践中一些矛盾不断被激化。为此，2021年12月24日，十三届全国人大常委会作出关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）的决定，吸收繁简分流改革试点有效成果，于第四十条至第四十三条正式确立独任制的全新适用规则，在立法层面上实现审判程序与审判组织的解绑，创造性地将独任制适用范围扩大至一审普通程序及二审程序，在正面划定适用范围的同时列出负面清单，同时赋予人民法院及当事人对适用独任制审理的异议权，并就独任制与合议制的转换机制加以规定。此次修法充分彰显出司法对实践需求与矛盾的积极回应，以及从源头上扭转制度设置缺陷的信心与决心，但该制度在运行过程中也暴露出一系列新问题亟须继续探索与推进。为更好地发挥制度的目标价值，凸显其在司法进程中的重要作用，本文对民事诉讼独任制扩大适用的价值、新制度运行中暴露的问题进行分析，并有针对性地提出完善性的对策建议。

一、民事诉讼独任制扩大适用的价值

党的十九届四中全会对构建法治保障体系、完善社会主义法律制度提出了新的要求。扩大民事诉讼独任制适用范围在优化司法资源配置、更好发挥审判组织制度功能、与繁简分流发展趋势更好契合、提高司法运行质效等方面均彰显出特有价值，具体分析如下。

一是能够更好地实现对公平与效率的整体追求。国家总体的司法资源客观有限，对不同案件区别配置司法资源是必然诉求。与其他公共产品相同，正义的实现也会受到资源或成本的限制，实现公平价值和效率价值的最大化平衡始终是司法审判工作的主题之一。总的来说，在保证程序公正的前提下，面对公正和效率的矛盾，应当保证实体公正的优先地位。但我们必须承认，出于对有限司法资源的分析考量，由“司法公共资源论”和“诉讼资源有限论”引导，绝对的诉讼公平在事实上不可能达到，因此在客观限制范围的司法资源下如何更好地达成诉讼效率与诉讼公正的协调目的才是司法工作始终需要探索和解决的重要命题。扩大独任制适用范围，能够在可控范围内尽可能地回应民众迅猛增长的司法需求，更快地实现司法的大众化。即使极少数适用独任制的案件出现了一定程度的过度追求效率的倾向，最终达成的社会整体公平正义良好效果也能够对个案正义的极小概率缺位问题施以有力弥补。

二是能够发挥独任制及合议制的应有价值功能。为缓解司法资源与司法需求间的巨大冲突，切实缓解积案压力，基层法院几乎全部在案件审理中自行扩张适用独任制，在实践操作上具体体现在简易程序滥用的显性扩张以及“形合实独”的隐性扩张，不仅使独任制功能遭到贬损，也异化了合议制的制度价值。实际上，数量巨大的案件中，有很大比例的案件根据实际需求仅由独任法官一人即可解决。一是大量案件的处理难度不高或已形成成熟的处理模式，并不再需要采用合议制形成集体决策；二是普通程序异化为简易程序审限即将届满之时的逃生空间。民事诉讼独任制适用范围扩大后，诉讼程序与审判组织解绑，以上案件就可依法直接适用普通程序独任制，法官为扩大适用独任制而适用简易程序的最大动机消弭，不再需要将较为简单却无法归至简易程序的案件变相独任，也不用为了想要同时实现节约审判力量又想要延长审限而先简易处理再因审限压力而转换程序，发挥独任制和合议制的原有价值功能。

三是能够缓解与突破繁简分流机制的运行困局。将审判组织与诉讼程序解绑，重新确定独任制适用范围，一方面能够真正形成独任简易、独任普通及合议普通的三级分类体系，缓解盲目扩大简易程序适用造成的分流困境，使案件在诉前分流中能够明确依据客观情况及办案需求对应适用合理程序。另一方面能够使独任制适用范围突破审级限制，不再过于强调二审程序的审判监督功能，使案件复杂程度与审判资源投入实现对应，解决二审程序繁简分流供给不足的运行弊端。

四是能够凸显个体决策优势从而提升审判质量。传统观点通常认为合议制的群体决策机制更能保证审判结果的公正性与正确性，但在决策逻辑上无法论证合议制必然优于独任制。而独任制要求法官个人独立地对案件作出所有决策并对其决策内容承担全部责任和风险，此种权责明确的办案规范使错案责任追究更易落实，追责时目标明确且无法相互推诿，势必会促使各审判主体增强责任感，秉持更加认真审慎的办案态度开展工作，防止司法腐败。［1］

二、民事诉讼独任制适用面临的问题与挑战

相较传统立法，新民诉法突破性地从立法层面切断了审判组织与诉讼程序的简单对应关系，明确了审判组织与审判阶段并非绝对对应关系，有力推动了真正打造独任简易程序、独任普通程序及合议普通程序的分案体系。新旧制度更替不可避免地会产生新问题、新挑战，主要体现在以下五个方面。

一是对审判组织决策质量提出新的挑战。扩大独任制适用范围目的在于通过精简审判组织实现资源配置模式的优化升级，但这也客观上加大了审判组织决策质量不高或出现参差的风险，对诉讼程序的保障提出了更高要求。审判组织形式的简化在司法实践中催生“程序简化论”的错误认识，二审独任制与一审程序趋向同质化，与繁简分流的运行目标和扩大适用独任制的价值取向背道而驰。同时精简审判组织要求独任员额法官独立完成全部审判流程，对其专业水平、职业素养及办案经验都提出了更高要求。不同法官在经验和能力上也必然存在个体差异，受外界影响的可能性加剧，使社会公众对独任法官能否作出公正审判存在质疑和担忧。

二是普通程序独任制适用标准不便操作。新修订的《民事诉讼法》采用正面描述+反面列举的方式明确普通程序独任制案件的适用标准，虽然相比于《试点方案》呈现出明显进步，但在司法实践中仍过于抽象而且难以把握。对于“基本事实清楚、权利义务关系明确”的原则性规定，新修订的《民事诉讼法》与《试点办法》的表述差别较大，各地法院在具体实践中难以作出清楚判断，且普通程序独任制与简易程序的适用标准虽有区别却难以明确把握，两种说法的界限何在，在具体适用中的区别以及如何把握的问题难以确定，也在相当程度上降低了该标准的可操作性，从而引发司法机关以独任制适用范围扩张为“挡箭牌”，而使普通程序独任制适用泛化风险增大。

三是对当事人的诉讼权利保障仍有不足。从相关规定分析，实际上该制度的设置倾向于惠及司法审判机关及其工作人员，暂无明显优势制度或配套规定显现出对纠纷当事人的保护与便利，实际上构成一种对其合法权益的让渡。根据当前规定，当事人有权对审判组织不当适用的审理行为提出异议，但异议事由受到明确限制，可异议范围实质上非常有限。但当事人凭借自身能力来举证证明案件符合以上条件存在困难，且对条件的判断标准并不明确，具体解释权仍掌握在法院手中，因此该程序异议权的落实在很大程度上会流于表面。与此同时，在审判组织与诉讼程序解绑的背景下，现行法规也未赋予当事人程序选择权，对能否赋予也仍存争议。

四是尚未建立系统的审判组织转换机制。现行法律对独任制与合议制之间的转换机制规定的系统性和完善性均存在较为明显的缺陷，导致在司法实践中操作性不强。首先，该转换机制只规定了独任制向合议制的单项转换，而缺乏反向转换制度设计。其次，审判组织转换的具体判断标准不够明确，能否转换的决定权及解释权均掌握在法院手中，呈现明显的职权主义色彩而忽视当事人程序保障。再次，当案件审理合法转为合议制后，此前的独任法官能否继续参与后续合议审理程序？若能够参与，那么当事人又能否再次对该法官申请回避的问题均尚无明确法理依据可供遵循。最后，审判组织转换后的效力判断及程序衔接问题在现行法中也未有明确规范。上述问题均会导致该制度在运行中问题频发。

五是司法责任制相关配套制度有待完善。在司法队伍建设方面，审判人员专业素质仍需提升，员额法官数量动态调整机制尚未构建，独任法官选任、交流、退出机制有待完善，对法官的审判监督管理和惩戒不甚清晰，且与纪检监察衔接不畅。在统一法律适用方面，独任案件讨论机制及类案检索机制尚未得到完整构建，专业法官会议及审委会的作用发挥不够充分。在绩效考核方面，部分法院盲目追求各项指标“高数值”，背离了司法规律［2］，亟须有针对性地进行改革完善。

三、民事诉讼独任制适用的完善路径建议

司法改革向来是一个连续不断、持续推进、螺旋式上升的过程。直面问题、总结原因，并以此出发探索完善路径是我们的必然选择。针对独任制新制度运行中凸显的问题，可以尝试从以下几条路径着力完善。

（一）严格限制独任制普通程序简化

为了防止基层法院一审独任制普通程序异化为借用审限之工具，以及二审独任制普通程序与一审程序趋向同质化，各法院在司法实践中必须严格限制普通程序简化审理，除审判组织及组成成员数量变动外，不得减损普通程序应当配备的各环节程序，有力推动真正打造独任简易程序、独任普通程序及合议普通程序的分案体系，并且不会因不当缩减程序达到所谓提高审理效率的效果，从而真正发挥普通程序的程序功能。［3］

（二）规范与细化普通程序独任制适用标准

为进一步提升普通程序独任制适用标准的可操作性，切实发挥其目标价值，本文认为可以考虑结合《试点口径》提出的工作落实原则，采取多元化标准，从案件繁简程度、诉讼标的额、案件类型等不同维度对普通程序独任制适用标准加以规范和细化。

首先，案件繁简程度是判断应否适用独任制的最本质标准。针对现行法的原则性规范，我们在认定案件繁简程度时可以考虑区分事实认定与法律适用两方面。在事实认定上，可以根据案件情况划分为事实清楚、事实基本清楚、事实不清或疑难复杂三个等级次序，将法律适用分为权利义务关系明确（法律适用明确）与权利义务关系不明确（法律适用有争议）两种情况［4］，司法实践中的具体案件即为以上情况的排列组合。

其次，诉讼标的额确能在一定程度上展现案件的难易程度，但仅用诉讼标的额作为案件划分标准难以实现制度实质价值取向，可考虑将其作为案件繁简分流机制的判断标准，对于标的额较小而事实认定或法律适用复杂的案件，再行依据实质性标准加以判断案件适用审判组织与诉讼程序情况。

最后，将部分性质特殊、不宜适用独任制而必须采取合议制审理的案件进行反向列举，在立案时加强对此类案件的识别、标注和提示，尽可能实现制度价值最大化。

（三）进一步强化当事人权利保障

其一，可以考虑明确赋予当事人审判组织选择权，即赋予当事人选择适用普通程序独任制的权利（在普通程序基础上选择适用独任制），通过深化对当事人自由意志的尊重更好达到提高诉讼效率的目标追求。依据私法自治原则，程序保障本身具有正当性，因此立法规定上是否应赋予当事人程序选择权仍有讨论空间。就一审案件而言，应将当事人的选择权限制在原本依法应适用合议制的案件范围，对于其他符合条件的案件，双方当事人可合意约定适用普通程序独任制，但该选择权的行使以一次为限且应接受法院审査，法院在对案件情况进行合理判断的基础上作出同意与否的裁定并释明原因。而针对二审上诉案件，笔者认为无须赋予当事人此项选择权，而应继续实施现行法律规定的二审独任审理需经双方当事人同意的规定。

其二，加强保障当事人制度适用异议权。笔者认为，为保障程序平稳有序运行，最大程度上遏制当事人不当利用异议权以变相实现恶意拖延诉讼目的，当事人程序异议权的广泛赋予与行使应当被严格限制在固定的某个时间阶段中，可考虑限定当事人只能够在案件宣告审判组织形式时提出，并应当就异议理由附有较为详细的说明。在具体程序转换过程中，应以双方当事人共同主张而实施程序转换为原则，仅以一方当事人主张而启动程序转换为例外。