美国长臂管辖权的本质及中国的应对措施

［摘 要］ 美国长臂管辖权是美国法院属人管辖权行使规则不断发展演变的结果，其本质上是一种特殊的属人管辖权。在强烈的权利行使意图的指引下，美国凭借自身巨大的政治影响力、强大的经济实力以及美元在国际经济体系中的霸权地位，经由美国立法机关、行政机关及司法机关互相配合，以实现在世界范围内广泛行使美国长臂管辖权、最大限度地维护美国利益的目标。对于美国的长臂管辖权，中国企业应认真防御。而中国则可适当反击，在立法、司法及执法三大层面积极采取应对及反制措施。在立法层面，应建立、完善中国法的域外适用体系，为反制美国长臂管辖权提供法律和制度基础。在司法层面，中国法院要改变以往的保守态度，增强对美国当事人行使域外司法管辖权的主动性。在执法层面，中国执法机关一方面应实施反制措施，积极主张对美国执法管辖权；另一方面则要切实提高域外执法能力。

［关键词］ 长臂管辖权；属人管辖权；域外管辖权；阻断法体系

［中图分类号］D990 ［文献标志码］A ［文章编号］2096-1308（2023）02-0057-08

美国经济近年来大有衰退之势。有研究表明，2008年的金融危机改变了美国在全球金融创新、全球市场创造和全球投资集聚中的单极超强局面，并对未来美国经济竞争力产生影响。［1］2020年暴发的全球性新冠肺炎疫情再度打击了美国经济。国际货币基金组织发布的数据显示，2020年美国经济增长率为-5.9%，低于-3.0%的世界平均水平。［2］由此可见美国的全球经济霸主地位日益遭受威胁与挑战。而近年来中国经济持续稳定发展，国家实力与经济迅速崛起。截至2013年，中国已经发展成为世界第二大经济体。在2020年新冠肺炎疫情全球大流行时期，中国更是唯一实现经济增长的主要经济体。正是经济方面的亮眼表现使得美国开始将中国视为主要战略竞争对手。为维护自身的全球经济霸主地位，美国急需采取打击措施以遏制中国经济发展，长臂管辖权便是美国借以打击中国的重要法律武器。自2010年起美国频繁对中国企业行使长臂管辖权，［3］华为、中兴通讯、中远海运等企业纷纷中招，给中国企业、中国经济发展及中美关系都带来了极其恶劣的影响。因而在此背景下，深刻把握美国长臂管辖权的本质，厘清其得以运行和发挥作用的深层逻辑，进而在立法、执法及司法层面探寻对美国长臂管辖权的防御及反击措施，对于维护中国海外企业的安全与利益、促进中国经济发展以及“一带一路”建设都具有重要意义。

一、美国长臂管辖权的历史发展及其本质内涵

根据国际法理论，国家管辖权包括属地管辖权、属人管辖权、保护性管辖权、普遍性管辖权四种类型。而美国的长臂管辖权本质上是一种特殊的属人管辖权，是美国法院属人管辖权行使规则不断发展演变的结果。［4］

鉴于普通法系管辖权理论的严格属地性传统，早期美国法院在行使属人管辖权时坚持属地原则。1877年彭诺耶诉纳夫案中确立的“实际存在原则”便是属地原则的一种表现形式，即法院只能对法院所在地的居民被告或在法院州内能被送达传票的被告行使属人管辖权。［5］20世纪初美国商品经济迅速发展，跨州的商业往来及商业纠纷日益增多，使得各州法院客观上产生了对非本州居民被告行使管辖权的需要。而上述传统的严格属地的属人管辖权规则显然无法满足美国各州法院的现实需要。在此背景下，美国联邦法院在1945年国际鞋业公司诉华盛顿案中确定了属人管辖权行使的新规则——“最低限度联系原则”。“最低限度联系原则”是指当被告与诉讼州地存在足够或者实质性的联系时，州法院享有对非该州居民的属人管辖权。而法院依据“最低限度联系原则”对非居民被告行使的管辖权便是长臂管辖权。作为美国属人管辖权行使规则的新发展，长臂管辖权的确立协调了社会新现实态势下美国各州间的司法管辖权问题，使得美国州法院属人管辖权的行使范围突破了各州地域的界限，获得了前所未有的扩大。另外，美国伊利诺伊州于1955年率先制定了《长臂管辖权法令》。在伊利诺伊州之后，美国其他各州也陆续制定并通过本州的长臂法案。这意味着发轫于判例法的法院长臂管辖权开始有了正式的普遍意义上的成文法依据。［6］但遗憾的是，不管是美国的判例法还是成文法，其仅对“最低限度联系原则”的判断方法做出了一些规定，均未能为“最低限度联系原则”提供一个确切的定义，这为长臂管辖权的滥用埋下了隐患。在后来美国国内的司法实践中，各州法院为了保护本州原告利益，不断扩大解释长臂法案的适用范围，以将案件纳入本院管辖范围之内。

1977年，美国国会通过的《反海外腐败法》对美国公司向外国政府公职人员行贿的行为加以规范。1998年修订的《反海外腐败法》通过属地管辖权将该法的适用范围扩展至外国公司或自然人，［7］标志着长臂管辖权的适用由美国国内向世界范围拓展，并逐渐开始具备护持美国霸权之底色。［8］具体表现为美国司法机关和行政机关从维护美国利益角度出发，任意解释最密切联系原则，将长臂管辖权的适用扩展至世界范围，实质赋予其国内法律以国际法的效力。这显然破坏了国际法的产生与运行逻辑。2008年金融危机以来，随着美国经济实力及霸权地位的逐渐削弱，美国对外国个人或法人行使长臂管辖权的频率大幅增加，长臂管辖俨然沦为美国打击其竞争对手的法律武器。［9］自2010年起，美国开始将矛头对准中国，对中国当事人行使长臂管辖权的案件数量显著增加，而且案件内容广泛涉及知识产权、刑事诉讼、反垄断等领域。［3］

关于美国的长臂管辖，《关于中美经贸摩擦的事实与中方立场》白皮书中指出：“‘长臂管辖’是指依托国内法规的触角延伸到境外，管辖境外实体的做法。”由此，中国语境下的长臂管辖权实质上是一种域外管辖权。本文也正是从域外管辖权角度展开对美国长臂管辖权的研究的。

二、美国长臂管辖权的作用及实现机理

如前文所述，美国自2010年起便屡屡将其管辖权的长臂伸向中国企业，给中国企业的安全及发展带来严重威胁。而中国若想制止并反制美国长臂管辖权，便必须把握美国长臂管辖权的作用及实现机理，探明其得以在全球范围运行与产生实效的内在原理和背后逻辑。本文将从宏观及微观两个角度分别阐明该问题。宏观角度主要从美国长臂管辖权的作用与实现基础进行论述，微观角度则主要探寻美国长臂管辖权具体的作用及实现机制。

（一）美国长臂管辖权的作用与实现基础

美国长臂管辖权能够在全球范围内行使，背后自然有其得以作用及实现的基础。具体来说：其一，美国主观上有长臂管辖权的行使意图；其二，美国客观上具有长臂管辖权的实现能力。对于长臂管辖权的作用与实现，前者可谓是动因，后者则是基础和保障。

1.主观上行使长臂管辖权的意图

首先，美国行使长臂管辖权的意图表现为在世界各国普遍追求“克制己方管辖权，减少管辖权冲突”目标的背景下，各职能机关无视国际社会发展风向，一意孤行，恣意扩张其长臂管辖权。在国际上，由于共同努力，各国对国际管辖权的协调规则已达成部分共识。这些共识既表现为一系列习惯法规则，如不方便法院原则、礼让说、一事不再理说等，也表现为一些条约和公约，如《布鲁塞尔公约》、海牙《协议选择法院公约》《卢迦洛公约》等。而在实践中，一方面美国各机关往往任意解释上述国际法规则，随意排斥其在具体案件中的适用，从而为长臂管辖权的适用预留空间。不仅如此，另一方面美国还利用现有国际法规则上的真空，随意解释最密切联系原则，从而在世界范围内肆意扩大其长臂管辖权。其次，最密切联系原则定义的模糊性及由此导致的长臂管辖权适用的过度灵活性为美国各机关随意解释并为美国利益滥用长臂管辖权提供了可能。故而最密切联系原则的确切定义在成文法和判例法上的缺失，可视为美国滥用长臂管辖权意图产生的主要动因。而美国长臂管辖权意图产生的根本原因则在于自2008年金融危机之后美国经济实力及综合国力的衰落。有学者研究表明，美国实施长臂管辖的力度和频率是与其经济发展实力呈负相关的，其经济实力愈是衰落、霸权地位愈是不稳固，其愈是依赖长臂管辖来维护自身的利益和霸权地位。［8］因而2008年金融危机爆发至今，美国的长臂管辖开始进入新一轮的高频发生期。

2.客观上行使长臂管辖权的能力

纵使美国具有行使长臂管辖权的强烈意图，长臂管辖权的最终行使根本上还是要由美国的政治影响力、经济实力及美元的霸权地位加以保障实现。首先美国的政治影响力为本国“长臂管辖”法律的出口奠定了基础，因为其出口首先是针对美国的政治同盟国进行的。其次，美元在国际经济体系中的垄断地位使得各国参与跨国经济活动的主体无法完全避免使用美元，由此为美国在世界范围内实施长臂管辖提供了更普遍的依据。［8］最后，美国具有强大的经济实力。这主要是指美国具有世界上最大的单边市场，许多国家的诸多企业都对美国市场经济存在严重依赖。这就为长臂管辖判决或制裁的执行提供了有力保障，使得相关判决或制裁的强制性和权威性大大增强。

（二）美国长臂管辖权的具体作用与实现机制

具体而言，美国长臂管辖权是靠美国立法机关、行政机关及司法机关的相互配合来实现的。各职能机关的工作内容层层衔接，工作流程环环相扣，合力保障长臂管辖权的顺利实现。

首先，美国国会积极行使域外立法管辖权，制定了一系列具有域外适用效力的法律。例如，《2010年爱国者法》《2010年海外账户合规法》《2017年美国敌对国家制裁法》等。这些法律为其他职能机关在世界范围内行使长臂管辖权提供了合法依据。

其次，在美国国会制定出相关“长臂管辖”法律后，美国的行政机关在立法机关的授权及鼓励下，积极推动美国“长臂管辖”法律对美国政治同盟的出口，继而进一步设法将其国内法内容移植到国际法中，以实现其国内法国际适用的目标。《1977年海外反腐败法》被视作美国“长臂管辖”法律出口的典范。［8］《1977年海外反腐败法》的推广路径为美国国内法—各贸易伙伴国内法—国际条约—缔约国的国内法。当然，该法在国际上的成功推广除了行政机关积极游说其同盟国外，更与其背后美国强大的国家政治影响力密切相关。

再次，美国司法机关和行政机关积极适用长臂管辖权，以维护美国利益为目标，竭力扩大长臂管辖权的适用范围。具体方法为：（1）以次级制裁为工具，将外国个人和企业列为管辖及制裁对象。美国行政机关借助次级制裁禁止第三国经济活动主体与美国制裁对象间的经贸往来，涉及范围十分广泛。［10］2012年，美国商务部因中兴通讯涉嫌违反美国对伊朗的出口禁令而对其经营业务展开调查。［3］2019年7月，美国同样以中国珠海振戎公司违反美国对伊朗的石油禁令为由，对该公司及高管进行制裁。（2）以美国利益为标准解释最密切联系原则。“最密切联系”的标准日益降低，甚至开始违背常理。实践中，任何存在“美国元素”或与“美国元素相关”（如使用美元交易，使用美国电子邮件服务器、电话等）的第三国个人或企业触犯相关的法律法规时，美国司法部门均可依据最密切联系原则，对其进行管辖与制裁。2019年美国财政部以其用美元结算或用美国互联网通信为由对中和石油等六家中国公司实施长臂管辖并加以处罚。另外，在实践中美国常以中国银行在美设有分支机构为由，对位于中国的总行或分行行使长臂管辖权。

最后，美国执法机关适用长臂管辖权进行强有力的执行，以确保长臂管辖中的被告依司法机关的判决及行政机关的决定承担法律责任。而执法机关的工作主要包括以下几个方面的内容：（1）进行信息搜集。美国职能机关利用美元在国际经济体系中的垄断地位，将世界各国的经济活动置于本国的监控之下，这为职能机关的执法提供了极大的便利。（2）寻求域外执法合作。美国高度重视域外执法方面的国际合作，并积极寻求其他国家的法律协助。例如，美方在实践中会通过国际刑警组织发出“红色通缉令”，请求其他国家的执法部门协助逮捕被告人。另外，美国和全球2/3以上的国家签订了引渡条约。［8］这为美国将域外的被告引渡至美国国内受审提供了便利。（3）督促长臂管辖被告遵守相关判决或决定。美国职能部门利用美元的垄断地位及外国企业对其国内市场和高新技术的严重依赖，以被完全驱逐出美国市场甚至是全球经济体系相威胁，迫使相关企业遵守长臂管辖的判决或制裁。在中兴通讯制裁案中，为督促中兴在和解协议中“对35名其他员工减少奖金或给予处分”内容进行及时的履行，美国商务部激活中兴拒绝令，禁止美国公司向中兴通讯销售任何商品、软件和技术。这使中兴通讯的主要经营活动几乎全部停止。为防止损失的进一步扩大，最终中兴通讯被迫与美国商务部达成了新的和解协议，并上缴了10亿美元罚款。［3］