“双碳”目标下气候变化应对立法的路径选择

［摘要］继第75届联合国大会提出“碳达峰、碳中和”目标后，对于如何实现该目标，学者们提出了不同的法律化路径，综合来看制定气候变化应对法是法律化路径的关键一步。当前，需要在总结典型国家立法经验的基础上，在更新气候变化应对立法目的的同时将“双碳”目标融入气候变化应对法的具体法律条文之中；从上到下形成以生态环境法典为基本法、气候变化应对法为专门法、各级政府规章为具体内容的分层级式立法；此外还需依据经济、社会环境的动态变化，分时期采取“命令控制型”与“经济激励型”措施处理政府与市场的关系；同时法律责任也应当由轻到重重新划分，在气候变化应对法内部形成以民事责任、行政责任为主，刑事责任为辅的递进式责任承担模式；最后若生态环境法典先于气候变化应对法颁布，处理好两者之间的衔接问题也不容忽视。

［关键词］碳达峰；碳中和；气候变化应对立法

［中图分类号］D912.6［文献标志码］A［文章编号］2096-1308（2023）03-0053-09

2022年的夏季北半球遭遇了前所未有的持续干旱，多地主要河流水位创历史新低，以中国为例，长江流域的雨季原本集中在每年4—9月，但据最新实测记录显示，长江流域2022年夏季遭遇罕见低水位、持续高温、干旱气候，大气环流异常是造成气候异常的主要原因。中国水科院专家吕娟提出：“我国应做好抗大旱、抗长旱的准备。”［1］由全球变暖引起的一系列“蝴蝶效应”不容忽视，只有减缓全球变暖趋势才能从根本上改变气候异常的全球性问题。中国在第75届联合国大会上主动提出“2030年实现碳达峰、2060年实现碳中和”的目标（以下简称“双碳”目标），“双碳”目标正是顺应减缓全球变暖的号召提出的阶段性行动指南，而贯彻落实“双碳”目标绝不是空有口号却毫无行动的，习近平总书记在党的二十大报告中提出“积极稳妥推进碳达峰碳中和，立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划分步骤实施碳达峰行动……积极参与应对气候变化全球治理”，此外学术界与实务界也在不断进行理论创新，为“双碳”目标的实现提供法律依据，气候变化应对立法正是在这种背景之下被推到了话题的中心。

一、相关概念的厘清与发展历史

（一）双碳的含义及发展历史

“碳达峰、碳中和”简称“双碳”，碳达峰是指某地区或者主体以二氧化碳为主的温室气体排放量达到最高值之后逐步下降，并不再出现另一高峰值；碳中和是指某地区或者主体的温室气体中二氧化碳的排放量与该地区植被吸收量达到平衡，并逐步实现两者之间的抵消。［2］

碳达峰与碳中和是在全球气候变暖，南极冰川消融，海平面持续上升威胁到全球各个国家和地区的背景之下提出的，最早由欧盟于2019年带头承诺力争2050年实现碳中和的目标，但多数国家仅仅只是口头承诺，并未采取相应措施，因此“碳达峰”“碳中和”并未产生实际的效果，也并未减缓全球气候变暖的进程。中国作为联合国的一员、世界上最大的发展中国家之一，主动提出“双碳”目标——中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放量力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。［3］在全国各地区响应“绿水青山就是金山银山”“美丽中国建设”等号召之后，“双碳”目标正式在中国拉开序幕。

（二）气候变化应对立法的发展历史

气候变化应对立法是指某国或者某地区为实现绿色低碳发展、减缓全球气候变暖、监管气候变化而制定的法律。从国际法角度来看，早在20世纪80年代末期联合国为号召全球各个国家和地区参与到治理全球变暖的提议中，就开展了“政府间气候变化专门委员会”指导专项工作；并于1992年制定通过了《联合国气候变化公约》，作为各缔约国履行应对全球变暖义务的主要来源，1997年通过的《京都议定书》对该公约进行了补充，明确了将二氧化碳排放量控制在“适当水平”的目标，首次将缔约与非缔约方依据自身经济发展水平和工业化程度的不同分为三类，不同类别的国家承担不同的减排责任；2015年，全球178个国家签订《巴黎协定》，为2020年全球气候变暖作出统一的部署安排，“国家自主贡献机制”使得减排义务成为一项明确的国际义务。［4］从国内法角度来看，我国于2007年正式成立“国家应对气候变化及节能减排工作领导小组”，并于2009年将应对气候变化的立法纳入了国家立法的规划，2014年起草完成《气候变化应对法》草案，但该草案在征求意见之后，提交正式稿审议时仅剩50余条，不能成为独立的单行法，因此未能正式出台；“双碳”目标提出后，气候变化应对法的相关立法进程又得到了进一步的推进，2020年12月25日，生态环境部为应对气候变化、绿色低碳发展充分激发市场的作用，审议通过了《碳排放权交易管理办法（试行）》，国务院新闻办公室于2021年10月27日印发了《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，作为“风向标”的白皮书敏锐地将中国历史的车轮转向了应对气候变化这一方向。

二、实现“双碳”目标的立法路径选择与理论基础

（一）实现“双碳”目标的不同立法路径与特征分析

1.采取“三层级一关键点”模式应对温室效应

“三层级一关键点”的立法模式是由潘晓滨提出的。首先，该模式以气候变化应对基本法为体系统领基础层；其次，通过限制能源温室气体排放、产业规制、植树造林增强碳汇能力达到减缓效果，通过不同领域协同合作增强人类适应气候变化的能力为密切联系层；再次，利用技术支持、资金投入以及基础设施建设为支持层；最后，值得注意的是，作为关键点的碳排放交易立法也需要积极跟进。［5］该立法模式的特点是循序渐进地将应对气候变化目标融入各个方面，从法律框架的设计到关联制度的跟进，再到相关技术层面的进一步落实，清晰指出中国气候变化的法律体系构建的轻重缓急。

2.气候变化应对法的制定与相关法律法规的修订

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文提出，必须制定应对气候变化法综合性基础法律，“美丽中国的建设、绿色循环发展”的要求迫切需要制定气候变化应对法，并对其进行回应，目前气候变化立法的制定已经进入了国家的立法规划之中，多地政府规章也为气候变化立法提供了实践支撑，大量的前期立法工作也相当完备。［6］除此之外，田丹宇也指出气候变化应对法需要不断完善草案，注重国内环境的构建与外部环境的协同。［7］

另一种策略是在现行法律框架内，修改不同法律的立法目的，以期实现“双碳”目标。中国海洋大学王斐教授指出，将“双碳”目标纳入污染防治法律体系以及在生态环境法典制定过程中设立生态环境保护章节，通过这两种措施来实现“双碳”目标的环境法制保障。［8］

3.实现“双碳”目标的“三步走”计划和“三三立法策略”

吕忠梅教授在政协第十三届四次会议上提出了实现“双碳”目标三步走的战略建议。［9］生态环境部也随后对其提出的建议作出答复：同意完善相关的法律法规并进一步加强区域地方立法；完善相关草案内容，加速推进气候变化应对法的立法进程；提出制定促进法和问责法的建议。目前国家已经将“双碳”目标纳入多项文件中，作为顶层设计文件指导各地区的工作，也正在编制实现“双碳”目标的具体方案。［10］

有专家进一步完善了吕忠梅教授的“三步走”计划，提出了“三三立法策略”来实现“双碳”目标，即将实现“双碳”目标分三步走：第一个“三”，首先，通过全国人大及其常务委员会作出相应的决定。其次，进一步采取促进法实现“双碳”目标，将促进法作为引领，细化“双碳”目标各分项的标准。最后，在之前的基础上制定专门的气候变化应对法。第二个“三”，从立法的层级方面分析，包括全国人大制定专门法律、国务院制定相关行政法规、地方政府制定地方性法规。［11］“三三立法策略”相对于“三步走”计划来说具有一定的发展性，将“双碳”目标分步骤推进，并最终完成专门性气候变化立法的目标。

4.前述不同立法路径的特征分析

以上不同学者提出的立法路径呈现出一个共同的特点：实现“双碳”目标需要气候变化应对法作为基础性支撑。依据学者们对实现“双碳”目标的立法路径的探索，气候变化应对法作为专门性立法势在必行。目前，已达成共识的内容如下：首先，应对气候变化法需要将实现“双碳”目标作为其立法目的优先考虑；其次，在法律位阶上需要由全国人大及其常务委员会制定并公布的全国性法律；最后，应对气候变化法是实现“双碳”目标、减缓温室效应的基本法，国务院及其各部门、地方各级政府可以在不违背该法律的基础上因地制宜地制定相应的法规规章。

（二）气候变化应对立法与实现“双碳”目标结合的理论基础

气候变化应对法是实现“双碳”目标的专门性、有效性措施，这已经成为学界的共识，进一步论证气候变化应对立法与实现“双碳”目标的理论基础能够使两者的结合更具正当性与合理性。

1.环境公平理论

环境不公是指在种族和经济方面处于弱势的群体往往承担了过大比重的环境退化恶果。［12］与之相反，环境公平是指所有人在环境保护中承担责任与享有权益中均能获得公平对待以及有效的参与。因此，环境公平要得到保障，就需要法律法规与这一原则相符，具体到减缓气候变暖层面上来说，在制定应对气候变化法的过程中如何实现“双碳”目标，公众理应享有获得相关的信息的权利。除此之外，代际公平理论也应当得到遵循。“代际公平”是指建立一个跨世代实现公平的法律框架，使人类当今的事业和政策同未来世代联系起来，具体而言是指：立法者就环境资源的开发、利用和不同区域之间经济社会发展水平的差异，分别采取区域合作、生态补偿及其他法律和政策手段实现环境利益在不同区域之间的科学、合理配置。［13］如此将代际公平带入到气候变化应对立法与实现“双碳”目标的角度下来看，即使我们不能完全确定下一代人的权益与基本需求是什么，但是理应站在当前的视角充分考虑气候变化应对立法的可延续性，以及实现“双碳”目标的可行性。

2.人类命运共同体理论

人类命运共同体理论是环境正义的中国方案的切实体现。习近平总书记在2015年巴黎气候大会上进一步提出确立“人类命运共同体”，主要包括：各民族国家应当承担全球环境治理的共同责任和义务、全球环境治理应当遵循“环境正义”原则、当代全球环境治理需要在世界各国遵循合作共赢的原则。［14］不同国家环境问题产生的历史根源不同，各民族的经济发展程度也不尽相同，“共同但有差别”的原则应当成为环境治理考虑的内容。中国作为地球家园的一分子应主动承担起减缓气候变暖进程的责任，“双碳”目标的提出是责任与担当，“双碳”目标的实现必须做到有法可依，在气候变化应对立法的过程中有必要将其纳入考虑范围。

三、“双碳”目标提出前后的气候变化应对立法的实践

（一）典型国家气候变化应对立法的不同路径

1.英国“激进式”低碳立法路径

英国在低碳立法上体现出“法律化路径探索”的特色，并以2016年“脱欧”为起点，以较为激进的立法路径形成了大量的法律化成果。2003年，英国在能源白皮书中于全球首次确立了低碳经济的理念，开启了低碳转型的法律政策时代；2008年，英国制定两法一计划，率先颁布全球第一部气候变化立法《2008年气候变化立法》、修订《能源法》，并成立能源与气候变化部，由政府主导专门治理能源绿色化。2016年，英国正式脱欧，能源与气候变化部的解散为低碳发展带来了更多的不确定性［15］，与此同时，英国的《〈气候变化法〉修正案》明确指出“2050年实现净零碳排放”碳中和目标，离开欧盟之后的英国在处理气候变化问题上显得更为自由，行动的步伐也进一步加快，与气候变化相关的《清洁空气（人权）法案》《工业脱碳战略》等多部法律法规接踵而至。

英国很早就开始了低碳发展法律化路径的探索，在国内经济下滑的总趋势下，依旧不断加强政府干预措施主导本国能源绿色化，呈现出短期内的低碳化发展的繁荣景象，但却导致本国能源市场红利的消耗、竞争的削弱，最后造成市场失灵的结果。在正式脱欧之后更是面临着退出欧洲市场的巨大威胁，低碳发展并未进一步适应本国经济发展形式，法律化路径也遭遇了阻碍。低碳发展的直接目的是减少温室气体排放，但是任何一项政策的制定都难以离开本国经济和政治的特点。市场与政府是一种动态平衡的关系，新冠疫情影响下的全球经济低迷，中国采取清零政策，严格把控进出口经济，于是在低碳发展路径上就更应当强调政府“有形的手”进行干预，没有“有形的手”绿色低碳发展不起来，缺乏“有形的手”引导，“双碳”目标的实现路径将会更加曲折。