“双碳”目标下中国气候治理法律制度的体系化建构

［摘要］在碳达峰碳中和目标引领下，我国气候治理法律制度体系的建构应以气候正义为根本价值依归、以可持续发展为核心目标原则、以整体系统观为基本规制理路。即应通过制定应对气候变化专门立法，并加强相关立法间的衔接与协调等方式完善面向气候中和的综合立法体系；应借助设立统一的应对气候变化管理机构，并建立跨区域、跨部门的气候协同治理机制及国际合作机制等举措，构建面向多元共治的协同执法体系；应充分发挥气候司法的预防性和救济性功能，并立足我国司法实践建立面向损害救济的司法保障体系；应通过设置碳排放交易、气候变化评估监督、碳排放清单与强制报告、碳预算及气候变化基金、信息公开和公众参与等机制健全面向精准实施的配套制度体系。

［关键词］碳达峰碳中和；气候治理；多元共治；损害救济；精准实施

［中图分类号］D922.6［文献标志码］A［文章编号］2096-1308（2023）03-0062-11

党的二十大报告指出，要积极稳妥推进碳达峰碳中和并积极参与应对气候变化全球治理。2020年9月，习近平主席在第75届联合国大会上作出“中国力争在2030年前实现碳达峰，努力争取在2060年前实现碳中和”的庄严承诺。碳达峰碳中和目标的实现离不开体系完备的法律制度的支撑，然而现行相关法律规范呈现出较为明显的分散性特征，尚无法为碳达峰碳中和目标的实现提供稳定的规范依据。气候治理是一项系统性工程，相应法律制度设计亦应遵循整体系统观的基本规制理路，即需贯通立法、执法、司法等各环节及全过程。本文拟依循这一逻辑主线，从上述四个层面论证系统构建气候治理法律制度体系的可行性路径，以期为我国气候治理法律制度体系的完善提供有益参考，进而为实现碳达峰碳中和的目标愿景提供有力的法制保障。

一、气候治理法律制度体系化的现实需求与理念基础

中国作为全球气候治理的参与者、贡献者和引领者，“双碳”目标的提出是我国积极履行国际责任的重要体现。实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，与其密切相关的气候治理法律制度体系化的外在现实需求与内在理念基础亟须厘清。

（一）气候治理法律制度体系化的外在现实需求

2022年《联合国气候变化框架公约》第27次缔约方会议（COP27）的召开进一步推动了全球气候治理进程。2021年格拉斯哥气候大会（COP26）完成了《巴黎协定》实施细则部分的谈判，全球气候治理从此进入到以《巴黎协定》全面履约为主的实施阶段。此次会议取得了一系列成果，如通过了《格拉斯哥气候公约》，并完成了《巴黎协定》规则手册的谈判工作。此外，在此次会议后全球气候治理模式表现出由以“减缓”为主向以“减缓”与“适用”协同发展的方向转变。其中，在减缓问题上，提出应加强2030年减排目标，努力实现1.5℃的温控目标，并动员更多国家对长期净零目标作出承诺。在适应问题上，就《联合国气候变化框架公约》适应基金的融资［1］等问题达成了新的共识。同时，此次会议促使更多国家提出碳中和的目标，进一步强化了全球碳中和的理念。对此，我国率先提出了实现“2030年碳达峰、2060年碳中和”的目标愿景，然而“双碳”目标的如期实现离不开体系完备的法律制度支撑，现有相关立法尚无法为其提供充足的规范依据，因此亟须完善我国气候治理法律制度体系，以满足我国实现“双碳”目标及参与全球气候治理的迫切需求。

（二）气候治理法律制度体系化的内在理念基础

应对气候变化是生态文明建设和人类命运共同体构建的具体实践，而气候正义理念与人类命运共同体理念中的“平等互利”相通。因此，我国气候治理法律制度体系的构建应在气候正义理论的指引下，坚持可持续发展的目标原则并遵循系统观的规制逻辑。

1.以气候正义为根本价值依归

气候变化在一定程度上催生了诸多“气候非正义”问题的涌现，例如气候变化往往会给处于贫困、弱势地位的国家或群体带来更为明显的灾难性影响，这是由于这些主体应对气候变化的能力更弱且其在国际气候谈判中的发言权更难以得到保障。而气候正义所要着重解决的正是因气候变化问题带来的这些非正义现象。所谓气候正义，是指所有国家、地区以及个人具有平等的使用和享受气候资源的权利，同时亦应平等地承担稳定气候系统的义务。［2］气候正义主要包括程序正义和实体正义两个层面的内涵。其中，程序正义是指参与气候治理政策制定的主体资格和具体方式等方面的公平；实体正义是指基于气候治理政策规定所享有的权利或利益以及应承担的义务的公平，即分配正义。［3］结合我国具体国情，我国幅员辽阔，中西部地区与东部地区发展差异较大，中西部地区的经济发展相对落后且碳排放量较少，同时适应和应对气候变化的能力亦相对薄弱。［4］因此，我国应将气候正义作为气候治理法律制度的根本价值导向，做到因地制宜、分类施策，将气候正义理念融入立法、执法、司法等各个环节，使参与气候治理的各方主体均能感受到公平、公正，以便充分调动各主体参与气候治理的积极性，从而助力“双碳”目标的如期实现。

2.以可持续发展为核心目标原则

可持续发展理念的形成伴随着人们对于人与自然关系认识的转变，经历了从“概念”到“原则”再到“目标”的积极探索与发展演变历程。1987年联合国世界环境与发展委员会发表的《我们共同的未来》报告中提出了“可持续发展”的概念，即既要满足当代人的需求，又不能对后代人满足其需求的能力造成危害。［5］1992年《里约宣言》提出的27项原则中有10项涉及“持续发展”，正式确立了“可持续发展”的国际地位。2002年联合国可持续发展世界首脑会议通过了《约翰内斯堡执行计划》，提出应从经济发展、社会发展以及环境保护三个重要领域统筹开展行动。2012年联合国可持续发展大会提出应围绕可持续发展目标，统筹协调经济、社会及环境因素，制订切实可行的实施计划，积极推进全球可持续发展进程。［6］2015年联合国第70届会议通过的《2030年可持续发展议程》将“应对气候变化”列为17项可持续发展目标之一。因此，中国作为全球气候治理的参与者、贡献者和引领者，在制定国内气候治理法律制度时应将可持续发展确立为核心目标原则，进一步推进《巴黎协定》等多边气候协议的落实。

3.以整体系统观为基本规制理路

整体系统观的理论起源于西方的生态整体主义，后经我国学者结合生态文明建设的现实需求加以创造性转化，形成了具有中国特色的理论成果。生态整体主义思想强调人类作为自然界的一个组成部分，应当承认并尊重生态系统的整体性价值，［7］但其忽视了对于人类利益根本诉求的维护。整体系统观在继承生态整体主义思想合理论述的基础上重构了人与自然之间和谐统一的联动关系，其坚持以全面、协调、系统的视角审视人与自然之间的关系，认为人与自然是一个共生、共存的有机整体。［8］整体系统观充分汲取了中华优秀传统文化的思想精华，如“天人合一”思想主张的人与自然之间是交互关联、辩证统一的整体性关系，肯定了人在维护生态系统整体性方面的积极作用。习近平主席在2021年领导人气候峰会上运用“天人合一、道法自然”等理念阐释了“共建人与自然生命共同体”的丰富内涵及核心要义，提出了“山水林田湖草沙是不可分割的生态系统”的重要论断，强调应坚持系统治理。因此，在整体系统观视域下，气候变化问题成因的复杂多样决定了气候治理工作不能单就某一方面展开，应将立法、执法、司法以及实施等环节作为一个统一整体加以规范。同时，鉴于气候变化问题在空间维度上兼具整体性与差异性，故而相关法律制度设计亦应遵循共同但有区别的责任原则，做到因地制宜、分类施策，并兼顾代际公平与区域公平。［9］

二、完善面向“气候中和”的综合立法体系

碳达峰碳中和目标的提出是我国积极参与与推进全球气候治理的重要体现，我国“双碳”目标的实现离不开完备的立法体系支撑。因此，亟须对我国现有气候治理相关立法进行梳理检视，并提出有针对性的完善路径。

（一）我国气候治理立法之现状检视

我国现行气候治理相关立法主要包括我国签署的气候变化国际条约以及国内立法中有关应对气候变化的相关规定。其中，我国签署的气候治理相关国际条约主要有《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》等，上述条约既是我国气候治理法律体系的重要组成部分，也在很大程度上影响着我国国内气候治理相关政策和立法的制定。从国内立法层面而言，首先，我国2018年修正的《宪法》将“生态文明”写入序言，并在第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。虽然上述规定并未直接提及应对气候变化的具体实践路径，但气候变化问题可归入“其他公害”之中予以规范，因此上述规定为我国应对气候变化提供了宪法依据。其次，在环境保护相关立法层面，我国《环境保护法》第6条第2款规定公民应采取低碳生活方式履行环境保护义务，同时我国《大气污染防治法》第2条第2款规定要对大气污染物和温室气体实施协同控制。再次，在能源利用相关立法方面，我国《节约能源法》《可再生能源法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》《煤炭法》《电力法》等法律的相关条款分别对节约能源、开发利用可再生能源和清洁能源以及促进清洁生产等问题进行了规范。最后，在减碳增汇相关立法方面，我国《森林法》《草原法》《农业法》《土地管理法》等分别就增强森林、草原、土地等环境要素的气候调节功能及碳汇能力等方面进行了规定。

通过对上述立法进行梳理检视，发现当前我国气候治理相关立法存在专门性立法缺失、现有立法较为分散且立法间缺乏衔接与协调等问题。具体而言，首先，当前我国气候治理相关规范大多仍停留在政策层面，如《“十三五”控制温室气体排放工作方案》《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书等，相关政策的更新频率较快但未能及时上升到立法高度，导致立法与政策之间的互动效果不彰。而各地开展应对气候变化工作的依据亦主要为国家政策及地方性规范，尚未实现由国家政策及地方性法规向国家统一专门立法的转变。［10］其次，如前所述，当前我国气候治理法律规范散见于《宪法》《环境保护法》《大气污染防治法》等相关立法中，虽然种类和数量较为繁多，但多为“碎片化”的倡导性规定，缺乏实践层面的可操作性，无法为我国“双碳”目标的实现提供有力的法律支撑。［4］最后，当前我国气候治理相关立法涉及污染防治法、自然资源法以及能源法等多个法律分支体系，这些立法虽在一定程度上关涉应对气候变化问题，但受到各自立法目的的限制，无法较为全面系统地体现我国气候治理的现实需求，更缺乏对于实现“双碳”目标这一重要立法目的的明确规定。［11］

（二）我国气候治理立法之完善路径

1.制定应对气候变化专门立法

为如期实现我国“双碳”目标愿景，应加快制定应对气候变化专门立法，充分发挥其统领其他相关立法的功能。具体而言，我国应对气候变化法的制定应主要从立法目的、基本原则、基本框架等层面加以规范。其一，在立法目的层面，应确立“减缓”和“适应”气候变化的双重价值目标，即应明确温室气体减排以及温室气体汇增长的规制目标。关于碳减排目标的设定，可对域外相关立法经验加以借鉴，如《欧洲气候法》第2条规定各联盟机构及成员国应采取必要措施，确保在2050年之前实现欧盟内部的碳平衡，并在第4条明确了中期气候目标，即在2030年实现温室气体排放净量较1990年减少55%。此外，“双碳”目标作为我国气候治理和低碳转型的价值引领，应在立法中对其进行明确规定，为相关政策的推行提供基本的法律依据。其二，在基本原则的设定层面，结合《联合国气候变化框架公约》第3条关于应对气候变化原则的规定主要包括共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则和可持续发展原则等。，我国应对气候变化立法的基本原则应包含风险预防、减适并重、公众参与以及国际合作等。［12］其三，在基本框架层面，应包括总则、权利和义务、减缓与适应措施、监督管理、国际合作、法律责任以及附则等部分。其四，在基本制度的设置层面，应充分体现决策程序的科学民主与配套机制的细致合理，［13］主要可从专项规划和标准、碳排放权交易、气候基金与保险、信息公开及公众参与等方面加以规范。

2.加强气候治理相关立法衔接