十八大以来健全党和国家监督体系的成就与经验

[摘 要]健全党和国家监督体系是全面从严治党与反腐倡廉的重要手段，是推进国家治理体系和治理能力现代化的有力保障。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以前所未有的力度健全党和国家监督体系，经过长期努力，在党和国家监督制度、党内监督、国家监督、社会监督和对监督者的监督等方面取得重大成就，并在这一过程中积累了宝贵经验：坚持党的集中统一领导、坚持全方位监督、坚持抓好“关键少数”、坚持思想建设与制度建设相结合。

[关键词]党和国家监督体系;党内监督;国家监督;国家监察体制改革

[中图分类号]D262.6 [文献标志码]A [文章编号]2096-1308（2022）04-0013-10

习近平总书记在党的十九大报告中提出“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”[1]，为健全党和国家监督体系指明了正确方向，此后他又在多个重要场合提及“党和国家监督体系”。党和国家监督体系是以党内监督为主导，国家监督与社会监督有机统一、协调运行的监督体系。健全党和国家监督体系是中国共产党在新形势下深入推进全面从严治党和反腐倡廉的重要战略部署。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把健全党和国家监督体系作为管党治党的重要举措之一，在这一过程中取得了一系列显著成就，并积累了宝贵经验。在党的二十大即将召开之际，系统论述和总结党的十八大以来健全党和国家监督体系的成就与经验，对于进一步坚持与完善党和国家监督体系具有重要意义。

一、十八大以来健全党和国家监督体系的主要成就

党的十八大以来，健全党和国家监督体系作为全面从严治党与反腐倡廉的重要举措，在长期实践历程中取得了历史性成就，主要表现在党和国家监督制度、党内监督、国家监督、社会监督和对监督者的监督等方面。

（一）党和国家监督制度不断完善

建立科学有效的监督制度是治理腐败的重要前提。党和国家监督制度的建立与完善是健全党和国家监督体系的重要内容，直接关系健全党和国家监督体系的成效。党的十八大以来，党中央坚持全面从严治党，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，始终把党和国家监督制度的健全与完善作为重点工作，坚持制度建设先行原则，推动了党和国家监督制度的不断完善。

1.国家监察体制改革：行政监察上升为国家监察

2016年，中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，国家监察体制改革的序幕由此拉开。党的十九大决定将试点工作在全国范围内铺开，成立各级监察委员会，同党的纪检机关合署办公。2018年3月，十三届全国人大一次会议表决通过《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），决定设立国家监察委员会;会议同时通过了2021年《中华人民共和国宪法修正案》，其中明确规定：“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。”[2]自此，行政监察上升为国家监察，国家监督权力运行实现合法化。这是党和国家监督体系在制度上的重大创新，实现了党内监督和国家监察相结合，在健全党和国家监督体系的实践历程中具有里程碑意义。以往监察权力隶属于行政权力的制度，容易导致监察权力缺乏独立性，并且出现“九龙共治”的不利局面，不利于实现对公权力的有效制约与监督。国家监察委员会的成立使监察权力实现了独立运行，提高了权力监督的效率和能力，标志着党和国家监督体系法治化的基本完成。

2.党内法规建设：形成了比较完善的党内法规体系

习近平总书记指出，“加强党内法规制度建设，是全面从严治党、依规治党的必然要求”[3]。党的十八大以来，党中央在理清党纪和国法关系的基础上加强党内法规制度建设有关工作，优化党内法规顶层设计，推进了党内法规制度体系建设，为全面从严治党提供了重要的法规基础。

党的十八大以来党内法规建设的成就主要表现在立、废、改等方面。一是出台一系列新的党内法规。党的十八大以来，党中央针对全党重大问题，出台147部中央党内法规，在很多方面填补了制度空白。[4]从2015年起，党中央相继制定了《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）等法规，逐渐补齐了党内法规建设短板。二是对一批已过时的党内法规制度进行清理和废止。据统计，改革开放以来制定的党内法规和规范性文件中，有300部被废止和宣布失效[5];同时删除了党纪中一些明显违反国家法律的规定，如修订后的《纪律处分条例》就删除了2003年出台的《纪律处分条例》中违反法律的内容。三是对一些过时的党内法规进行修订。如党的十八届六中全会对2003年出台的《中国共产党党内监督条例》（以下简称《党内监督条例》）及时进行修订。总体来看，党的十八大以来党内法规建设取得重大进步，共制定修改了193部中央党内法规，占271部现行中央党内法规的71%，基本建立起党内法规制度体系的“四梁八柱”[6]。2021年7月1日，习近平总书记在“七一讲话”中庄严宣布，我们党已经形成了比较完善的党内法规体系[7]，充分肯定了党的十八大以来党内法规建设取得的进步。

（二）党内监督：全覆盖的权力监督格局基本形成

党的十八大以来，纪检机关在长期监督过程中努力做到监督全覆盖、高质量、常态化，基本形成了纪律监督、派驻监督、巡视监督全覆盖的权力监督格局，对“一把手”的监督也取得了明显进步。

1.纪律监督：把纪律挺在法律前面

习近平总书记指出：“党要管党、全面从严治党，靠什么管，凭什么治？就要靠严明纪律。”[8]纪律监督是党内监督的重要形式和举措，加强党内监督也必须从纪律监督做起。《党内监督条例》提出“党内监督必须把纪律挺在前面，运用监督执纪‘四种形态’”[9]。党的十八大之后不久，党中央出台八项规定，严厉查处各地违反中央八项规定精神的党员干部，党风明显好转;党的十九大更是把监督执纪“四种形态”写入党章，把纪律建设纳入党的建设总体布局，充分体现出纪律监督在党内监督中的重要地位。

党的十八大以来，在运用“四个形态”的第一种形态过程中，纪检机关始终坚持防微杜渐、抓早抓小，将谈话、函询作为主要方式，对于出现问题苗头的党员干部及时进行批评教育和谈话提醒，使党员干部不至于因违纪受到严重处理。同时经过努力，第二种形态逐渐成为“大多数”，纪检机关对于违反党纪的党员干部，根据其违纪行为，依据《纪律处分条例》等党内法规及时作出党纪处分和组织处理，防止其走向违法犯罪的道路，体现了把纪律挺在法律前面的重要性。第三、四种形态逐渐成为“少数”和“极少数”，对于严重违纪违法的党员干部，纪检机关始终坚持严肃处理，以正党风。2021年，全国纪检监察机关运用“四种形态”批评教育、帮助和处理212.5万人次。其中，运用第一种和第二种形态的共198.1万人次，占总人次的90%以上[10]，基本实现了把纪律挺在法律前面的监督目标。

2.派驻监督：派驻机构全覆盖

习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上强调，“纪委派驻监督要对党和国家机关全覆盖”[11]，明确了派驻监督改革的方向。党的十八届三中全会提出派驻监督改革的具体方案：全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理。派驻机构对派出机关负责，履行监督职责。[12]新时代派驻监督改革的大幕由此拉开。2014年颁布的《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》决定实现中央一级党和国家机关派驻机构全覆盖，并从总体要求、机构设置、职责权限等方面，对中央纪委派驻监督提出了具体要求。2015年，中央纪委在中共中央办公厅等中央和国家机关新设7家派驻机构，努力实现对中央一级党和国家机关的全面派驻。党的十九大审议通过的《中国共产党章程（修正案）》规定，各级纪委向同级党和国家机关全面派驻纪律检查组，从而把党的十八大以来派驻监督改革的成果以党的根本大法形式固定下来。党的十八大以来，派驻监督改革不断深化，明确了派驻监督机构的监督职责，提高了派驻监督的独立性，理顺了派驻机构和驻在机构之间监督与被监督的关系，充分发挥出派驻监督的优势，使监督更加有力、更加高效、更加全面，基本实现了派驻机构全覆盖的预期目标。

3.巡视监督：巡视巡察监督全覆盖

巡视监督是党内监督的重要方式，对于贪污腐败具有重要的震慑遏制作用。党的十八大以来巡视监督取得的主要成就集中体现在：首先，党中央不断改进巡视监督工作，将巡视监督作为加强党内监督的重要着力点，先后审议通过了《中央巡视组工作规则》等党内法规，明确巡视是政治巡视，必须把握好党风廉政建设和反腐败斗争主线，并在党史上首次实现了一届任期内中央巡视全覆盖。其次，党中央在2015、2017年两次修改《中国共产党巡视工作条例》，不断完善巡视监督制度，建立健全市县巡察制度，创新巡视工作方式方法，使巡视监督覆盖更加全面，巡视监督作为“利剑”的作用得以充分发挥。最后，在党的十八大以来的长期巡视监督实践中，巡视监督明确了重点监督对象即党政一把手，巡视工作的重点由“一个中心，四个着力”变为“六围绕一加强”，从而在很大程度上提升了巡视监督成效。总体来看，党的十八大以来巡视监督的深化改革完善了巡视监督制度体系，丰富了党内监督制度，构建起全国一盘棋的巡视监督工作格局，实现了巡视监督全覆盖，使党内政治生态得到净化、党风得到改善、党的政治队伍建设得到加强、党的纪律得到进一步强调，从而显著增强了“两个维护”的落实效果，推动了党和国家监督体系的坚持与完善。

4.对“一把手”的监督进步明显

长期以来，由于一把手位高权重、监督制度与体系不健全等原因，对于“一把手”的监督效果始终不够理想，造成一些理想信念丢失的“一把手”利用监督漏洞走向腐败深渊。统计显示，在所有受纪律处分的党政机关县处级以上干部中，一把手占1/3以上，在厅局级以上干部中，一把手所占比例更大。[13]党的十八大以来，党中央加大对于“一把手”的监督力度，完善用权与监督制度体系，经过长期努力，对于“一把手”的监督取得了明显进步。

习近平总书记多次强调，党和国家监督要注重对“关键少数”的监督。首先，加强政治监督。专门针对政治局、省部级领导干部、县委书记等“一把手”提出具体要求。同时，加强对于党员领导干部的思想政治教育，使领导干部提高思想觉悟，牢记理想信念，坚持正确权力观，并自觉接受监督。其次，出台《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》《党内监督条例》等党内法规。对党员领导干部的用权情况和监督工作进行明确规定。强化党内监督，加强上级一把手对下级一把手的监督，并同人大监督、民主监督等结合起来，努力增强对于“一把手”的监督合力，构建监督协调联动机制。最后，加强对于“一把手”贯彻民主集中制情况的监督。“一把手”集项目审批、人事任用等权力于一身，很容易出现腐败问题。为此党的十八大以来党和国家改革用权体制，着力破解“一把手”监督难题，在巡视监督、派驻监督等监督中重点加强对于“一把手”贯彻民主集中制情况的监督。整体来看，党的十八大以来对于“一把手”的监督取得明显进步，仅2021年全国纪检监察机关就约谈领导班子成员、重点岗位人员94.3万人次，处分县处级以上“一把手”7 581人。[14]

（三）国家监督：初步构筑起立体监督网络

党的十八大以来，经过人大监督、监察监督和审计监督等监督形式的统筹发展，我国初步构筑起立体监督网络。

1.人大监督：坚持正确监督、有效监督

人大监督在党和国家监督体系中占据不可替代的重要地位。党的十八大以来，习近平总书记多次强调人大监督在党和国家监督体系中的重要作用，对加强人大监督工作不断提出新的要求，在长期实践历程中推动人大监督建设取得了较大进步。

党的十八大以来，人大监督取得的主要成就集中体现在扩大监督对象、加强审计监督与质询询问、贯彻部署等方面。一是扩大了监督对象范围。2018年，国家监察委员会成立后，人大监督的主要对象由原来“一府两院”变为“一府一委两院”，增加了对监察权力的监督，这是人大监督对象在新时代的新变化。二是加强对有关部门的审计监督。党的十八届三中全会提出各级政府出台重大决策前必须向本级人大报告，并先后出台了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》等法规，强化人大对于中央预算和国有资产管理状况的监督。三是加强对有关部门的质询和询问。2015年，全国人大常委会审议关于检查《职业教育法》实施情况的报告，加强对于执法状况的质询和询问;2018年，全国人大对最高人民法院和最高人民检察院开展专题询问，效果良好。四是贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的要求。人大始终坚持正确监督、有效监督，完善人大监督工作机制，努力实现把权力关进制度的笼子。