完善农村社会保障体系释放农民消费潜力

社会保障的完善程度直接决定着社会成员的经济安全感和消费驱动力，没有健全的社会保障不可能提振消费通过健全社会保障体系和完善社会理性来释放农民消费潜力，是破解当前农村内需不足、推动经济高质量发展的重要路径。

交是拉动经济增长的三驾马车，一，在当的各秘国民经济健康持续发展的需要，又直接关系到人民群众需求的满足。根据国家统计局数据，2023年国内生产总值较上年增长 5 . 2 % ，其中最终消费支出拉动国内生产总值增长4.3个百分点，贡献率达 8 2 . 5 % ，这说明内需已成为拉动我国经济稳定增长的核心力量。2025年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《提振消费专项行动方案》（以下简称《方案》），要求针对性解决制约消费的突出矛盾问题。在国家提振消费的行动中，农村是值得重视的区域，农民是值得重视的群体，而通过健全社会保障体系来释放农民消费潜力，则是破解当前农村内需不足、推动经济高质量发展的重要路径。

一、筑牢农村社会保障网的双重意义

不论是保障和改善民生还是提振消费，要真正释放农村消费潜力，应当从健全社会保障制度入手，以提升制度的公平性与可持续性且能够提供清晰稳定的安全预期为目标。

作为现代社会福利体系的核心制度，社会保障的完善程度直接决定着社会成员的经济安全感和消费驱动力，没有健全的社会保障不可能提振消费，这既是一种民生保障，也是居民消费的重要支柱。因此，《方案》明确指出，应通过政策改革提高城乡居民的医疗养老保障能力，保障重点群体的基本生活，使广大城乡居民消费者能够放心消费，无后顾之忧。在我国改革过程中，农村居民收入相对较低、收入结构单一、社保水平低、抗风险能力较弱，易受外部环境的负面影响，与城镇居民相比，存在着严重的消费不平等问题，尤其需要重点关注。目前，农村常住人口为4亿多人，即使按照2035年基本实现现代化的规划目标，仍将有约3亿人口长期生活在农村地区。特别是依据第七次人口普查数据，农村劳动年龄人口十年间减少了 7 % ，65岁以上老年人口占比激增至 1 7 % ，人口结构呈现出超常规老龄化的严峻态势。在当前中国农村人口结构发生深刻变化、城乡收入差距不断扩大的背景下，完善社会保障制度，尤其是提高农村地区社会保障的覆盖面和保障水平，将有助于释放农村消费潜力，推动内需增长，并为实现经济结构的转型提供有力支撑。

一方面，我国需要通过健全的社会保障制度来解除农村居民后顾之忧，增强其消费信心。我国农村社会保障水平仍然偏低，城乡之间的不平衡问题依然突出。农村居民在面对医疗、养老、失业等风险时，往往缺乏足够的社会保障支持，导致他们在消费时更加谨慎，倾向于储蓄以应对未来的不确定性，农村居民尤其是农民工群体往往不得不为医疗、养老等问题过度储蓄，这种储蓄行为压制了他们的消费意愿和消费能力。研究表明，农村居民的储蓄率远高于城市居民，这一现象的产生在很大程度上与社会保障制度的不完善有关。当社会保障水平提高时，居民的经济安全感随之增强，他们更有可能将原本用于应急储蓄的资金投入消费中，从而促进消费需求的增长。农村养老保险和医疗保障水平的提高，将使老年人群体的生活更加有保障，减轻他们对未来生活不确定性的担忧，进而增加其消费意愿。因此，在刺激消费这个新引擎中要重视社会保障制度建设，尤其是要注重农村社会保障制度建设。

另一方面，我国需要通过社会保障直接增加农村居民的转移性收入，这是影响农村消费水平和消费能力的重要因素。尽管近年来我国农村居民的收入水平逐步提高，但总体而言，农村居民的收入水平仍明显低于城市居民。据国家统计局数据，2024年农村居民人均可支配收入为23119元，仅为城镇居民的 4 2 . 6 % 。这一收入差距不仅反映了城乡之间的经济鸿沟，也直接影响了农村居民的消费能力。低收入水平使得农村居民在消费时更倾向于生存型消费，而非发展型消费和高附加值消费。这种消费模式不仅限制了农村市场的整体规模，也使得农村消费市场难以形成足够的内需增长。目前，农村收入的增长主要依赖农业收入和劳务输出，农业收入受生产条件、市场波动、自然灾害等因素的影响，不稳定性较大。劳务输出则受到就业机会、外出务工条件、收入差距等多重因素的制约。这种相对单一的收入结构，也限制了其消费能力的提高。作为再分配工具的社会保障制度，应当成为农村居民的重要收入来源，但其一直处在低水平状态，如中央确定的全国基础养老金最低标准虽然从2009年起步时每人每月55元提高至2024年的143元，仍只相当于城镇职工养老金的二十分之一。如果增强社会保障的再分配功能，促使农村居民的转移性收入增长，不仅可以直接提高农村居民的经济收入，还能在提高农村居民的生活质量和消费水平方面发挥重要作用，进而成为推动农村消费市场复苏的关键力量。

二、农村社会保障体系的发展与评估

回顾我国农村社会保障的发展，在新中国成立后通过建立农村合作医疗制度、农村“五保”供养制度、农村集体福利制度和政府救灾救济制度，为保障和改善农村居民的生活状况作出了重要贡献。改革开放后，伴随农村承包责任制的推行，这些建立在农村集体经济基础之上的制度安排也陷入了困境，进而与城镇社会保障制度一样步入改革时期。从20世纪末建立农村居民最低生活保障制度，到21世纪头十年建立新型农村合作医疗制度、农村居民养老保险制度等，我国基本完成了农村社会保障体系框架的建构，农村社会保障实现了从依赖集体经济支撑的农民互助阶段进人现代社会保障阶段。近年来，随着国家对社会保障改革与发展的持续推进，农村社会保障覆盖面显著扩大，政策保障范围不断拓展。然而，农村社会保障体系整体水平不高是客观事实。

以养老保险为例，2023年城乡居民养老保险参保人数达到5.45亿，基本实现“应保尽保”，但缴费水平极低，大多以最低档参保缴费。从待遇水平看，农村老年人月均最低养老金虽然在增长，但仍处于月均143元低水平上，其实际替代率仅相当于农村居民人均可支配收入的 1 2 . 3 % ，远低于国际劳工组织建议的 2 0 % 最低替代率标准。这一养老金水平根本不足以覆盖农村居民的基本生活开支，养老金对农村居民食品支出的替代率仅为 1 4 . 4 % ，无法构成稳定的消费预期。相比之下，退休企业职工的月均养老金比城乡居民养老金高出2872元，足以覆盖日常消费并积累储蓄，这一城乡差异形成巨大的代际收入落差，削弱了农村老龄群体的消费能力。此外，农民工、灵活就业者、新业态劳动者等流动性就业人群，参保率偏低，“漏保”“脱保”“断保”现象普遍，导致其在年老时面临“保障断层”。

再以医保为例，农村医疗保障制度虽已实现广覆盖，但农村医保仍面临筹资方式不合理、保障能力不高的现实。在筹资方式上，采取按人头缴纳等额定额保险费的方式，将医保缴费异化为市场交易行为，使得医保缴费负担与个人收人负相关，即收入越低负担越重，收入越高负担越轻。医疗保险待遇呈现逆向调节现象，低收入农村居民缴费负担沉重，有损制度公平性。在报销比例方面，农村居民医保住院费用实际报销比例全国平均 5 9 . 7 % ，远低于职工医保住院费用实际报销比例全国平均7 5 . 6 % 。大病医保方面，其基金主要来自基本医保结余，经办大病保险的商业保险公司实际上是对基本医保限额部分进行二次报销。农村医疗救助也难以有效托底。在2024年农民工月均收入仅为4961元的背景下，突发医疗支出极易挤压家庭日常消费支出，推动农村家庭形成高储蓄、低消费的保守型消费倾向。

农村社会救助是社会保障体系中的最后一道防线，但其保障水平和覆盖能力仍存在短板。最低生活保障标准地区差异和城乡差异仍旧明显，多数省市城市居民的救助标准明显高于农村居民的救助标准，农村低保仍不足以保障居民最低生活所需“五保”供养制度虽已实现“应保尽保”，但全国的农村“五保户”多数仍为分散供养，服务质量不一、照护能力有限。部分地区供养标准甚至低于本地最低工资标准，难以满足失能老人的日常生活照护需求。此外，社会救助体系在财政能力薄弱的中西部地区发展受限。地区之间因经济能力不同导致保障标准存在显著差距，例如，东部省市通过财政补贴将基础保障标准提升至更高水平，而西部地区仍维持在低水平，导致农村居民的社会保障获得感和消费信心明显分化。

在养老服务方面，随着人口老龄化加速，农村养老服务需求日益增长。然而当前农村养老服务体系基础薄弱，城乡资源配置严重失衡。2022年，农村每万人拥有卫生技术人员数是66人（比城市少36人），农村每万人拥有医疗机构床位数为62.52张（比城市低14.09张）。分省份看，2022年，农村每万人拥有卫生技术人员数达到全国平均水平的省份只有13个，西藏和辽宁仅有46人和54人，西藏和宁夏的农村每万人拥有医疗机构床位数分别是35.56张和44.48张。农村地区的医疗设施不足，专业医生稀缺，降低了农民在当地医疗的消费意愿。养老服务供给模式单一，集中供养机构数量少、质量低，居家与社区养老服务发展滞后，长期照护体系尚未建立。医保缺乏康复、护理等功能保障模块，使得农村老年人面临“有病无养、长期照护缺口”的现实。养老服务能力的不足，制约了农村老年人对健康服务与生活品质的基本追求，进一步压抑其消费需求。

综上可见，我国农村社会保障体系虽然在覆盖面上实现了突破，但其“广覆盖、低水平、强碎片、弱整合”的制度结构，未能有效托底农村居民消费能力。基础养老金与医保报销水平偏低，导致老年人和大病患者倾向于储蓄以应对未来风险；社会救助未能覆盖全部困难群体，且区域保障差异显著，削弱了政策托底效能；养老服务体系在农村地区发展缓慢，难以形成消费拉动的服务业支撑。因此，迫切需要社会保障制度改革多管齐下，持续提升农村居民的综合福利水平，进而提振农村消费，不断满足农村居民的美好生活需要。

三、健全农村社会保障体系及其效应

通过健全社会保障体系和完善社会理性来释放农村居民消费潜力，是破解当前农村内需不足、推动经济高质量发展的重要路径。要真正释放农村消费潜力，应当从制度入手，健全包括基本养老保险、基本医疗保险、社会救助与养老服务等在内的社会保障体系，提升其公平性与可持续性。

在养老保险方面，应当不断缩小城乡居民养老保险与城镇职工养老保险、机关事业单位养老保险之间的待遇差距，优化城乡居民养老金制度，在厘清谁是真正的农民的基础上，由政府承担类似其雇主的缴费责任，促使农民养老金水平稳步提升。当前，城乡居民基础养老金存在显著地区差异，尤其是发达地区与中西部地区之间，例如，2024年上海城乡居民基础养老金为1490元/月，而甘肃仅为123元/月，区域差异系数高达11倍。应将公共养老金的政策制定权完全上收至中央政府，取消地方在筹资机制、待遇计发办法、基金投资政策上的自决权，不断缩小地区之间、群体之间的公共养老金待遇差距。此外，可建立养老金待遇动态调整机制，将农村居民基础养老金与当地人均收入增长、物价水平等经济指标挂钩，实施年度调标政策，提高养老金的实际保障能力，使其真正具有“养老”功能。

医疗保险制度的完善对于缓解农民因病致贫、因病返贫的风险至关重要。应改革居民医保筹资机制，将个人定额、等额的缴费方式，改为依据参保者个人或家庭人均可支配收入的一定比例筹资。在核定居民个人或家庭收入条件还不完全具备的条件下，可以先改变目前的缴费标准确定方式，依据地区居民人均可支配收入的一定比例确定个人缴费标准，并鼓励收入统计与核定机制较为健全的地区先行探索比例筹资，在减轻农村居民缴费压力的同时，释放消费潜力。此外，还应提升农村基层医疗服务能力，吸引医疗人才下沉，提高农民获得医疗服务的可及性和信任度，间接提升其消费信心。

除了养老和医疗外，失业保险制度的构建对于保障农村居民在就业不稳定情况下的基本生活同样关键。由于大量农村劳动力从事灵活、季节性、非正式的工作，该群体目前尚难纳入现有失业保险体系中。应探索适应农村就业形态的失业保障机制，建立灵活就业人员的失业补贴制度，并结合农村职业技能培训与再就业服务，提升农民就业韧性。通过增强就业保障，缓解农民对未来收入的不确定性，提高其稳定消费的意愿。

社会救助制度的完善则是兜底保障不可或缺的环节。截至2024年11月底，我国的农村最低保障标准已提升至615元每人每月，较上年同期增长7 . 7 % ，这意味着农民能够将更多的资金用于教育、文化等发展型消费需求，这为农村市场带来了更大的消费空间和潜力。为防止农村居民返贫、致贫，应建立农村低保动态监测机制，确保低收人群体能够及时纳入保障体系，并提升低保标准与临时救助额度，增强其应对突发风险的能力。在政策实施过程中，要注重简化申请流程、加强政策宣传，提升农村居民对救助政策的了解程度和获取便利性。以上举措将有效降低农村居民的生存性支出，释放其用于教育、文化等发展型消费的空间，促进消费结构优化。

总的来说，社会保障制度能够增加农村居民收入，应通过深化社会保障改革消除制约农村消费的体制机制障碍，促进农村消费力持续释放。

作者简介：曾勉，中国人民大学中国社会保障研究中心博士研究生。

（编辑：蒋天羚）