多方共治稳妥推进房屋养老金制度建设

中共中央、国务院高度重视房屋安全管理工作， 近年提出研究建立房屋体检、 房屋养老金、房屋保险制度，构建全生命周期房屋安全管理长效机制。全国城镇住宅面积约400亿平方米，2000年以前建成的老旧小区占比超过 3 0 % 。老旧小区的维修需求大，但其专项维修资金规模小、续筹难、使用门槛高，建立房屋养老金制度挑战重重。本文结合数据和调研情况，对房屋养老金制度试点面临的问题进行分析总结，并建议多方共治稳妥推进房屋养老金制度建设。

2024年8月，国务院新闻办举办的发布会上，住房和城乡建设部明确表示，加快构建房地产发展新模式，研究建立房屋体检、房屋养老金、房屋保险制度，构建全生命周期房屋安全管理长效机制。这一工作与9.4亿城镇人口的日常生活息息相关，事关400亿平方米城镇住房的安全问题。

一、现状：政策不断完善，试点有序推进

2022年4月29日，湖南长沙居民自建房发生倒塌事故，造成重大人员伤亡。事故发生后，党中央、国务院高度重视。5月22日，国务院办公厅发布《全国自建房安全专项整治工作方案》，提出“完善房屋质量安全强制性标准，研究建立房屋定期体检、房屋养老金和房屋质量保险等制度”。这是近年官方文件首次提出“房屋养老金”。

2023年9月，城镇房屋安全管理三项制度试点工作现场会召开，明确了杭州等8个试点城市。2024年8月，住建部再提“构建全生命周期房屋安全管理长效机制”，已有22个城市进入试点。

2023年12月27日，《杭州市住宅工程质量潜在缺陷保险试点实施办法》正式印发。发文当天，杭州市临平区临平政储出［2022〕7号地块项目签订了住宅工程质量保险保单。

2024年3月，重庆市首份“房屋安全保险”保单完成理赔，这份保单由公房管理处为其所管理的36万平方米公有房屋向保险公司投保，人保财险公司针对巡检中发现重庆某公房小区出现外墙瓷砖空鼓和脱落现象，赔付了3.8万元。

2024年6月，天津市印发《天津市滨海新区房屋养老金管理办法（征求意见稿）》，筹集方法是：一是在土地出让底价的基础上，以建筑面积计算，每平方米增加25元；二是在财政预算中增列房屋养老金专项资金预算兜底。

江苏省泰州市建立落实“房屋维修保险机制”、接受居民家庭自愿参保，参保费用仅为2元/月，全年需缴纳24元。根据“缴得多、用得多”的原则，当居民家庭房屋公共部位需要维修时，维修额度最高可达缴存额的5倍。

二、问题：老旧小区多，资金筹集和使用改善空间巨大

（一）老旧小区规模大，检查维护、维修需求将持续攀升

国家统计局数据显示，2024年年末，全国城镇人口达9.4亿人。按人均40平方米推算，城镇住宅总面积近400亿平方米。最新的2020年第七次全国人口普查数据显示，超过 3 0 % 的城镇住宅建于2000年以前，约 2 0 % （近80亿平方米）的住房已建成超过30年。

预计到2040年，近 8 0 % 城镇房屋的建成时间将超过30年，进入设计使用年限（通常为50年）的中后期，对应的体检、维修需求将大幅增加。

（二）制度细节披露不足，易引发误解， 衔接性有待加强

类似个人购买保险、缴纳养老金、定期体检等，房屋体检、养老金、保险三项制度的提法很好理解，但不少群众以为这些费用要另外缴纳、由个人全部承担。按相关部门解释，房屋养老金由个人账户和公共账户两部分组成。个人账户就是业主交存的住宅专项维修资金，交存按现行规定执行；公共账户由政府负责建立，主要用于房屋体检和保险等支出，不需要居民额外缴费，不会增加个人负担。

房屋体检可视为房屋安全检测，是购买保险、支取和使用养老金的重要依据；各地已落实多种形式的房屋安全相关责任保险，但房屋体检、养老金、保险三项制度之间如何衔接未明确，特别是房屋养老金的提法，容易引发误解。

（三）专项维修资金累积多，但不同年代、区域之间严重不平衡

据有关机构测算，截至2023年，全国维修资金累计结余约1.5万亿元，其中当年归集约1036亿元、使用约249亿元，相当于当年余额的 1 . 7 % 。据北京市官方披露，截至2023年年底，累计归集商品住宅专项维修资金约832亿元，余额约711亿元，当年使用9.79亿元，相当于当年余额的 1 . 4 % 。

与住房公积金类似，专项维修资金的缴纳和使用之间存在较大的时间差，2000年甚至更早之前建成房屋的维修需求不断增加，但资金缺乏较为严重。与近年商品住宅销售时房款即明确包括不同，这一时期的建成房屋大部分为房改房、公房，专项维修资金的缴纳标准不够清晰，政策不统一，缴纳执行不到位。

不同城市房龄差异大。2020年普查数据显示，北京等22个点试点城市的“老房占比”有显著差异，上海 5 0 . 4 % 的住宅建于2000年前（明显高于全国的 3 1 . 2 % ），而合肥、郑州、西安、成都、杭州等近年新房建设规模突出的城市，占比不超过 23 % ，老旧房屋问题相对较小。

不同区域资金需求和充裕度不平衡问题差异大。以北京为例，2023年，全市归集商品住宅专项维修资金金额24.53亿元（同比增长 6 7 . 1 % ），支取使用9.79亿元（同比增长 3 4 . 8 % ），当期有结余规模较大，但朝阳区使用3.89亿元，在全市最高，但其归集仅2.33亿元，连续出现年度亏损，同为主城区的东城、丰台等有结余。

（四）维修资金续筹难，使用门槛高，违规挪用时有发生

《住宅专项维修资金管理办法》中规定，当维修资金余额低于首期缴存额的 3 0 % 时，需及时续交，但补缴面临业委会（物管会）难组织、居民缴纳意识薄弱、收缴率低等问题。

对于维修资金的使用，多数城市采用审批制。即使业主大会表决通过，监管部门也可以使用依据不充分为由，否定动用资金的提议，因为审批制意味着审批部门要担责。

部分地方允许当出现电梯故障、火灾、外墙脱落等紧急情况时，可不经过业主大会等形式投票通过，物业服务企业或业委会“先斩后奏”采取应急防范措施。如2020年，北京应急使用专项维修资金4.94亿元，占当年使用总量的 6 4 . 1 6 % 。“非应急”使用维修资金流程复杂，可能导致部分小区、物业公司等滥用紧急程序，出现维修资金被滥用、挪用的问题。

三、建议：明晰房屋养老金政策共识，多方共治稳妥推进

（一）明确更多政策细节，加强制度衔接，统一各方共识

房屋体检、养老金、保险三项制度并非完全意义的新政策，而是既有制度在房屋安全管理上的落实，在政府和个人责任分担、物业公司和保险等机构如何参与等方面可能出现变化。

建议有关部门及时完善并详细披露政策细节，特别是目前主要由个人承担的专项维修资金，明确其与住房养老金的承接关系以及房屋体检、养老金、保险三项制度之间的衔接关系，统一各方共识，争取更多关注和支持。

建议及时明确房屋养老金公共账户的资金来源和具体计划，如土地出让金计提、老旧小区改造资金注入、房地产相关税费支持、住宅专项维修资金和住房公积金的增值收益等，以减轻社会对房屋养老金制度增加个人负担的担忧。

（二）完善专项维修资金制度，优化筹集、保管、使用流程

建议从筹集、保管、使用、监督等方面，对住宅专项维修资金制度进行完善，推动其向住房养老金制度的转化升级。

建立专项维修资金缴纳标准动态调整机制，以3一5年调整一次为宜。目前，住宅专项维修资金主要从购房时的房款中提取，交款基数长期不变。如北京商品住宅的最高缴纳标准为每平方米200元，自2009年以来已有15年未调整；上海以新建商品住宅每平方米建筑面积成本价1295元为基数乘以一定系数，自2000年以来已超过20年未调整。未来，房屋维护和维修成本上涨概率大，建议结合全社会物价变动情况，每3一5年就专项维修基金缴纳标准进行动态调整，以避免出现余额不足问题及降低可能的续筹难度。

优化缴存方式，重点针对老旧小区余额不足等问题，“小额多次”归集。建议全面清理、披露各小区的专项维修资金缴存和余额情况，并向全社会广泛公示，并就老旧小区或余额不足的小区，制定专门的补充筹集办法。对因历史原因导致的不足问题（“三供一业”、房改房等），可统筹安排政府资金分阶段补足到位。建议参考深圳做法，将业主需要缴纳的专项维修资金分散至各月，与物业费、水电费等一同逐月收取，降低业主的抵触情绪和负担，实现维修资金的常用常有和不断蓄积。

建立专项维修资金与不动产登记联动机制。在交易阶段增加专项维修资金是否缴纳或足额的审核，如维修资金余额审核和不动产登记联动，若未达到缴存要求，则限制其二手房交易；在新建商品住房领域，可建立维修资金缴存情况与预售资金释放、竣工验收、产证办理等联动的机制。

加大维修资金应急、简易程序等上位法的支持力度。总结地方成功经验，先以地方性法规将电梯保险、消防项目使用专项维修资金的经验制度化；同步加强顶层设计，在民法典、《物业管理条例》《住宅专项维修资金管理办法》等上位法中明确使用维修资金建议程序的具体内容。

将房屋维修保险与房屋体检结果相挂钩。通过法规形式建立房屋定期体检制度，根据房屋安全使用状况分为A-D级，提出B、C、D级房屋对应的维修改造标准（小修、大修或拆除重建）。参考商业保险运作机制，完善计算规则，房屋状况越差，维修概率越大，业主应交保费越多，后期维修可支取额度越大。

（三）完善物业公司监督、业委会等自治组织建设，落实房屋安全管理长效机制

房屋养老金（或现有的住宅专项维修资金）主要用于电梯、楼顶、道路等共用部位和设施的维修改造，其监督高度依赖业主大会、业委会等自治组织或属地街道、居委会等，非专业人员较多，监理、造价等第三方机构参与少，存在发生“公地悲剧”的可能。建议从以下方面进行完善：

加快业委会（物管会）的组建，提升物业管理服务的市场化程度。各地普遍存在老旧小区由政府和原产权单位托底的情况，“三供一业”、非经资产移交等情况较多，物业公司在服务标准、安全责任等方面存在隐患。只有以市场化、法制化为指引完善小区治理结构搭建，通过业主大会公开决策，引入服务完善、质价相符、安全管理责任落实到位的物业公司，或推动现有物业公司在业主监督下提供微利、可持续的物业服务，才能为房屋安全管理提供有效的抓手。

加强基层治理水平建设，让业主或第三方切实参与住房养老金的管理。据北京市披露，截至2023年年底，累计办理商品住宅专项维修资金划转31.08亿元，仅相当于归集金额的3 . 7 % ，绝大部分资金仍依赖政府直接管理。建议加快业委会（物管会）、业主大会等自治组织建设的同时，就基层组织完善、物业管理规范的小区，在确保资金安全的前提下，加快向其划转专项维修资金。借助大数据和新兴技术手段，通过更加透明的数据和规范合理、有效的业主参与流程，反向推动资金不足的小区更加切实地履行业主职责，为推动建立房屋体检、房屋养老金、房屋保险制度奠定基础。

此外，在推进过程中，可引入咨询类机构，从第三方角度就专项维修资金、公共收益、物业费等的使用提供审计、监督、评估类服务，保障资金安全和提升市场化运作的有效性。

推动形成公共收益补充维修资金的长效机制。推动各地加强小区治理体系搭建，业委会（物管会）规范履职，完善业主和物业公司间利益分配等制度，明确经营性收益补充专项维修资金的具体比例和频率等要求，促进专项维修资金取之于小区、用之于小区。

作者简介：何田，民革党员，建诚智库首席研究员。

（编辑：秦雪）