不良资产处置的国际经验及借鉴

有效处置不良资产有助于防范化解金融风险，对维护金融市场稳定、提升金融资源配置效率、推动经济高质量发展具有重要意义。一些国家在市场经济的长期发展过程中，曾多次面临严重的不良资产问题。相关国家的经验为我国当前不良资产处置提供了一些有益的借鉴参考，有助于优化政策设计，提升我国不良资产处置能力。

一、欧洲国家的处置经验和教训

欧洲不同国家对如何处置不良资产的认识不一，方式、力度及效果也存在较大差异。

德国政府反应迅速、积极救援。德国是银行主导型金融体系，西德意志银行为德国第三大州立银行，一旦倒闭会引发连锁效应，至少将有数家州立银行、十几家存放款机构和无数家企业陷入困境。2007年上半年，西德意志银行一出现亏损，9月，德国政府就立即着手推进多种纾困方案，推出了合并重组、风险隔离、注入资金等政府救援计划，并于2008年颁布了《金融市场稳定法》。此外，政府还出资与银行共同成立“坏银行”，承接银行不良资产。德国政府要求各银行自设“坏银行”，但政府会通过注资银行、购买股份等方式提供支持。2009年，德国成立“坏银行”转移西德意志银行不良资产，隔离和化解了银行业的风险。这一机构长期存在，主要处置西德意志银行转移的不良资产，为德国的金融稳定发挥了重要作用。

瑞士政府果断出手构建应急救助方案，迅速设立救助机构，增持相关机构股份。银行业是瑞士的重要行业，是维护瑞士在国际金融市场的重要基石。受次贷危机影响及对美国次级住房抵押贷款的投资失误，瑞银集团2007年至2008年出现了其历史上的最大亏损。考虑到瑞银集团规模巨大、业务复杂，一旦其陷入困境，势必危及瑞士金融安全。因此，瑞士政府依据《瑞士金融监管局联邦法案》，在整合瑞士联邦银行业委员会、联邦私人保险管理办公室等部门的基础上，成立瑞士金融市场监督管理局（FINMA），实现了对瑞士银行、保险公司、证券交易所等的全面监管；同时，2007年，瑞士政府意识到瑞银集团购买了大量“有毒证券”，着手准备救援方案，从2008年10月16日宣布救援到2008年11月27日救助实体机构StabFund的注册成立，只用了40多天，瑞银集团在一年后就扭亏为盈。实体机构StabFund也取得了较好成效，2008年、2009年亏损，2010年即盈利。同时，瑞士政府购买了瑞银集团股份以支持其度过危机。在建立救助实体帮助瑞银集团的同时，瑞士政府还增资60亿瑞士法郎购买瑞银集团股份。在市场信心恢复后，仅10个月，瑞士政府收到瑞银集团72亿瑞士法郎，年化投资回报率约 2 6 % 。

英国不良资产处置理念更新慢、行动缓慢、效果差，处置成本高。受次贷危机和欧债危机等的冲击，以北岩银行为代表的英国银行业出现了大量不良资产，陷入流动性危机。但是，英国政府并没有采取积极有效的应对措施。在挤兑危机爆发后，英国政府最初希望私人企业出面收购，但参与企业少、报价低，方案失败。之后，英国政府不得不将北岩银行转为公有制，成为19世纪70年代以来英国首个企业国有化案例。然而，由于国有化之前缺乏重组的准备工作，加上房地产市场前景低于预期，北岩银行依旧大幅亏损，政府不得不将其拆分为新北岩银行和北岩资产管理公司，最终将两家公司出售给私营部门。之后，政府又主导实施了三轮面向银行业的救助计划，针对银行资本金和流动性、资产保护、不良资产风险保护等采取了一系列措施。救助不及时使得危机造成的影响更大。英国央行作为最后贷款人，因过于担心道德风险而无意提供资金救援，而且英国央行、财政部和金融服务局权责不清、界限不明，延误了救助时机，任由市场恐慌情绪愈演愈烈，最终引发了英国历史上140多年以来的首次挤兑危机。最终，英国政府不得不花费更多资金和时间处置危机。

二、美国反应速度由缓慢至迅速

美国在不良资产处置上经历了认识反复及不断深化的过程，从危机发生后任由事态恶化，到认识到事态严重时应该及时救助，再到危机苗头显现、不良资产尚未大量出现时即开始救助。

美国在储贷危机发生并日趋严重后介入处置。20世纪80年代中期，国债收益率从1970年的 8 % 左右逐步上升至1982年的 1 6 % 左右，储蓄业经营困境加重，美国房地产市场的迅速降温也使得储贷机构的贷款难以收回。截至1988年，超过2000家银行和储贷机构破产被迫关闭或接受政府援助，储贷危机全面爆发。在此情况下，美国于1989年成立重组信托公司（RTC），主要采取“好银行 + 坏银行”处置方式，并在后续处置中开始实施“快速处置方案”，将储贷机构坏资产从好资产中分离出来。截至1995年，RTC存续期间先后处置问题资产总值4000余亿美元，约占美国1989年储贷机构总资产的 2 3 . 2 % ，使得美国金融业风险降低，为后续发展提供了良好环境。

次贷危机后美国被迫采取一系列救助措施。2004年至2006年，美国联邦基金利率从1 % 上升至 5 . 2 5 % ，高利率增加了低收入者的还贷压力，逐步引发次贷危机，多家金融机构接连倒闭，不良资产规模急剧上升，2010年，美国不良资产率上升至 5 . 5 % 。为应对危机，美国推出问题资产救助计划（TARP）和公私合营投资计划（PPIP）。其中，TARP存续期为2008年10月至2010年10月，授予财政部7000亿美元资金用于担保和购买问题资产、对银行注资，主要救助具有系统重要性金融机构。截至2013年年末，美国财政部已经收回其在TARP下的绝大部分投资。PPIP存续期为2009年3月至2017年12月，收购银行、保险公司、各类基金等金融机构不良贷款。

2020年后，美国及时出台经济刺激政策及不良资产救助方案。2020年，美国共推出五轮财政刺激法案，总金额达3.8万亿美元。3月，美联储将联邦基金利率目标区间下调至 0 % 一 0 . 2 5 % 超低水平，开启无限量化宽松政策，购买国债和抵押贷款债券近3.2万亿美元；设立企业信贷工具（PMCCF/SMCCF），向企业提供4.6万亿美元流动性，稳定了经济金融秩序。值得注意的是，一直到2024年底，美联储资产负债表规模依旧比2019年底多3万亿美元，不良资产救助计划一直存在，美联储大规模量化宽松政策也为后来美国通胀等问题埋下了伏笔。2023年，美国银行业危机出现苗头的时候，美联储即提供紧急流动性支持，于3月推出银行定期融资计划（BTFP），向银行系统注入超3000亿美元流动性，联邦存款保险公司为相关问题银行存款提供全额担保，并支持区域性银行加速增发股票补充资本金，有效避免了银行业危机蔓延。

三、日本反应迟缓、效果较差

20世纪90年代，日本经历了“经济下滑一不良资产问题逐步出现一不得不救助”过程，没有真正有效解决不良资产问题。2001年，日本不良资产规模与不良资产率再度回升，达到了泡沫破裂后的最高水平。泡沫破裂初期，日本政府并未对不良资产问题给予充分重视，错过了最佳解决时间。随着一大批银行接连破产，不良资产问题日益严重，日本的经济增速随之跌入谷底。

在经济与不良资产问题陷入恶性循环后，日本政府才认识到不良资产处置问题的严峻性，开始快速处置。2001年，日本政府开始制定新的政策方针；2002年，宣布了针对金融和产业部门的“金融再生计划”。在此过程中，日本政府为处置不良资产成立了一系列机构，如整理回收机构（RCC）和产业再生机构（IRCJ）。其中，RCC于1999年成立，为日本存款保险公司全资子公司，2002年开始商业化转型。与美国不同的是，RCC被日本政府作为永久性机构存续至今，并在此后的次贷危机中发挥了重要作用。而IRCJ成立于2003年4月，2007年3月结束，是一家以援助实体企业为目的的政策性机构。2002年至2005年，日本大银行的不良贷款率从2002年的 8 . 4 % 下降到2005年的 2 . 9 % ，2007年进一步降低至 1 . 5 % 。2008年次贷危机爆发后，日本又设立了企业再生支持机构来处置不良资产，援救中小骨干企业。

四、韩国积极应对、效果较好

韩国在亚洲金融危机的冲击下遭受了巨大打击，不良资产问题日益严重。1997年1月，韩宝集团倒闭，大量韩国企业也接连陷入危机，韩国商业银行等不良资产规模直线攀升。1994年年底，韩国银行业的不良资产率仅为 1 % ，1997年上升至 1 5 % ，1999年升至2 5 % 。

2000年，韩国政府成立了政策性金融机构韩国资产管理公司（KAMCO），专门管理和处置不良资产。KAMCO借鉴国际上处置不良资产的经验，结合韩国经济和潜在投资者的特点，采用多种方式处置不良资产，还创新推出了合资企业重整专业公司、合资企业重整投资公司、合资企业资产管理公司等不良资产处置机构。在不良资产处置中，KAMCO取得了良好的效果，于2004年完成了政策性处置不良资产的任务，不仅实现了较高的现金回收率，而且成功化解了金融风险，促进了经济复苏，降低了失业率。截至2006年1月，KAMC0累计收购不良贷款110.8万亿韩元，处置了73.8万亿韩元，回收金额36.6万亿韩元，回收率高达 4 9 . 6 % ，处置回报率高达 120 % 以上，两者均远高于国际平均水平。值得一提的是，KAMCO成为永久性机构。韩国政府保留KAMCO，其逐渐从单一处置不良资产准政府机构，发展成为综合资产管理公司。2008年至2019年，韩国的不良贷款率一直保持在较低水平，次贷危机期间为 0 . 3 % ，此后处于下降趋势，2019年降低至 0 . 2 5 % 。

五、国外不良资产处置的经验借鉴

解决不良资产问题离不开政府参与。从多个国家不良资产处置的经验来看，无论是在银行体系占据主导地位的国家，还是在资本市场占据主导地位的国家，政府的参与都十分必要。特别是在不良资产问题日益严重时期，市场自主运行机制受到极大限制，有效性大打折扣，仅靠市场自身难以完成资产剥离、重组和清收等繁杂且资金需求多的工作，此时需要政府积极有力参与，提高市场有效性。当然，不良资产问题的处理也需要充分发挥市场机制在价格发现、处置效率、人才培养等方面的优势。值得一提的是，政府参与救助往往会引发道德风险的争论。在不良资产问题不太严重时，确实应避免救助，但是在不良资产问题十分严重且已经影响到经济社会正常运行时，政府应该及时果断地出手。

解决不良资产问题需要有长期的制度安排。不良资产问题是市场经济条件下长期存在的问题，需要机制化的应对措施。不间断解决不良资产问题，即使遇到较大问题也可以起到“平峰”作用，政府也可以借助长期的机制化安排迅速采取应对措施，避免“临时抱佛脚”，各国案例也充分表明了长期制度安排的必要性，如日本的产业再生机构（IRCJ）、韩国资产管理公司（KAMCO）均长期存在，在两国后续的不良资产问题的处理过程中发挥了重要作用。

解决不良资产问题需要及时出手。不良资产问题的处理拖不得、等不得，如果任由问题越积越多、到问题大规模爆发后再去处理的话，往往需要花费更多时间和精力。经过多年多次应对危机的经验教训，美国认识到应及时处理不良资产问题。2023年硅谷银行危机后，美国迅速启动了一系列的救助办法，在不良资产问题尚未变得非常严重前就积极行动，减轻了后续压力，也为后续问题的处理争取了更多的时间。韩国、德国、瑞士等国也是在不良资产问题没有恶化到很严重的时候就着手处置，取得了较好效果。

作者简介：宋立义，中国宏观经济研究院经济研究所副研究员；刘进财，招商信诺资产管理有限公司基金投资经理。

（编辑：秦雪）