中国新型政党制度的发展历程与政治逻辑

【摘要】中国新型政党制度的发展大致可以分为三个阶段：制度生成阶段、制度嵌入阶段和制度效能阶段。在制度生成阶段，政治合力塑造了中国新型政党制度，形成了一党领导、多党合作的合作型政党结构。在制度嵌入阶段，新型政党制度嵌入立法、行政和司法系统，形成了合作共事、互相监督的政党关系。在制度效能阶段，新型政党制度在利益代表、凝聚共识和优化决策等方面全面推动制度优势转化为治理效能。

【关键词】新型政党制度；政治合力；政治嵌入；治理效能

现代政治是政党政治，各政党在国家政治生活中形成了相对稳定的政治关系之后就产生了政党制度。政党制度是竞争性的还是非竞争性的，往往是由各国特殊的社会历史文化传统所决定和影响的。从国家治理的角度，只要一种政党制度能够较好发挥治理效能，那么就是符合国情的。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度，是具有中国特色的政党制度，也是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。回顾中国共产党成立百年来的历史，中国新型政党制度的发展经历了制度生成、嵌入政治体系和较好发挥治理效能的历程。

一、政治合力与政党制度生成

中国共产党从成立一开始就非常注重把自身建设成为一个强大的具有高度组织性和纪律性的政治组织。中国共产党在领导社会革命的过程中逐步认识到，不管自身的力量有多强大，中国的基本国情决定了中国的现代国家建设不应是一党独自建国，而应是多党合作建国。1922年，中国共产党在第二次全国代表大会上就提出了《关于“民主的联合战线”的议决案》，主张“先行邀请国民党及社会主义青年团在适宜地点开一代表会议，互商如何加邀其他各革新团体，及如何进行。” [1]1923年，中国共产党第三次全国代表大会正式决定与国民党实行党内合作，通过了《关于国民运动及国民党问题的议决案》，指出“工人阶级尚未强大起来，自然不能发生一个强大的共产党——一个大群众的党，以应目前革命之需要。因此，共产国际执行委员会议决中国共产党须与中国国民党合作，共产党党员应加入国民党。中国共产党中央执行委员会曾感此必要，遵行此议决，此次全国大会亦通过此议决。”[2]1939年，在中国共产党成立18周年之际，毛泽东在《中国革命与中国共产党》一文中明确指出：“中国的无产阶级应该懂得：他们自己虽然是一个最有觉悟性和最有组织性的阶级，但是如果单凭自己一个阶级的力量，是不能胜利的。而要胜利，他们就必须在各种不同的情形下团结一切可能的革命的阶级和阶层，组织革命的统一战线。”[3]

在此过程中，中国共产党不但形成了明确的政党合作思想，而且开展了具体的政党合作实践。中国共产党两次与中国国民党合作，先后取得了北伐战争和抗日战争的伟大胜利，尤其是抗日战争，可以说是近代以来中国抵抗外敌过程中第一次取得完全胜利。抗日战争结束之后，中国共产党本希望与国民党继续合作，建立联合政府，但是国民党坚持一党独裁，主张消灭共产党，两党最终渐行渐远。在与国民党独裁统治斗争过程中，中国共产党逐步与以中国民主同盟为代表的民主党派合作协商，开启了中国共产党与民主党派多党合作之先河。李维汉回忆道，“政协会议期间，我方对第三方面，特别是民盟，做了许多工作，双方合作得很好。……会议期间，我方同民盟曾有君子协定，即对重大问题事先交换意见，以便互相配合。罗隆基在他关于旧政协的回忆文章中就专门谈到他同王若飞在政治小组中的合作情况，他对此是很感动的。” [4]

1948年4月30日，中国共产党发布纪念“五一劳动节”口号，号召“各民主党派、各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”“五一口号”得到了各民主党派和无党派人士的热烈响应，也“标志着各民主党派、无党派人士公开自觉接受中国共产党的领导，揭开了中国共产党同各党派、各团体、各族各界人士协商建国的序幕，奠定了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的基础。”[5]此后，各民主党派相继响应“五一口号”，接受中国共产党的领导。1949年，随着新政协召开和中华人民共和国成立，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度也得以正式确立。

在党建国家的政治逻辑之下，中国共产党和民主党派在合作建国过程中逐渐形成了一党领导、多党合作的政治格局，形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。这一新型政党制度内涵着政治合力，内涵着多元一体结构，各民主党派在中国共产党领导下共同致力于现代国家建设。这是中国新型政党制度发展的第一个历史阶段。

二、政党制度嵌入政治体系

中华人民共和国成立之后，基于多党合作建国的政治逻辑，大量民主党派成员进入国家政权担任领导职务。中华人民共和国6名副主席中，民主人士占了一半。中央人民政府56名委员中，民主人士占46.5%。政务院4名副总理中，民主人士占了一半[6]。伴随着大量民主人士进入国家政权，新型政党制度也嵌入到了政治体系之中。但是1957年反右派运动扩大化之后，尤其是“文化大革命”期间，民主人士大量退出国家政权，新型政党制度也随之遭到严重扭曲和变形。“文化大革命”结束之后，党和国家工作重心转移，邓小平同志敏锐地意识到改革开放和现代化建设中需要团结各民主党派和广大党外人士来共同推进现代化。其背后的政治逻辑是，改革开放开启了新的现代化和民主化，民主化对现代政治生活有新的要求，要完成现代化的宏伟任务，需要政治上的民主化，由政治上的民主化来解放思想，激发个体活力，然后反过来推动改革开放。而中国新型政党制度具有很强的民主供给功能，是现成的开发民主的制度安排。

由此，邓小平从统一战线入手来恢复遭到破坏的新型政党制度。1979年6月，邓小平同志在全国政协五届二次会议上宣布，由于我国社会阶级状况的根本变化，各民主党派的社会基础也发生了根本变化，已经成为了“各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义爱国者的政治联盟”。[7]同年10月，邓小平又指出，“现在，各民主党派和工商联已经成为各自联系的一部分社会主义劳动者和拥护社会主义的爱国者的政治联盟和人民团体，成为进一步为社会主义服务的政治力量。”[8]同年9月，中共中央召开全国统战工作会议，提出要“放手鼓励各民主党派开展多方面的活动，恢复他们的基层组织，加强同他们成员和非党成员的联系”。在中国共产党支持和帮助下，民主党派工作得以恢复，也重新激活了中国的政党制度，政党制度开始在政治体系中发挥政治功能，成为推动现代化建设和中国现代国家成长的重要政治资源和政治保障。

政党制度所创造的政治资源推动中国现代化和现代国家建设。在中国政党制度中，中国共产党的领导地位供给了中国社会转型和现代化所需要的领导力量，各民主党派的恢复和发展供给了中国社会转型和现代化所需要的合作力量，中国共产党与各民主党派的合作与协商供给了中国社会转型和现代化所需要的民主资源。由此，政党制度开始成为国家建设和现代化的政治资源和政治保障。而现代化和现代国家建设的推进也逐步推动了政党制度的健全和完善，二者相互给予，实现了良性互动。政党制度在推动国家建设的过程中，也逐渐嵌入到国家制度之中，成为我国的一项基本政治制度。

从政党制度自身发展的逻辑来看，民主党派在推动现代化进程中的作用体现了政党制度在现代化中的主体地位，政党制度主体地位的确立也推动了它在政治体系中由自发状态向自觉状态的转型。抑或说，政党制度取得政治认同并发挥了政治有效性之后，必将逐步嵌入到政治体系中去，包括嵌入立法、行政和司法系统，并通过载入宪法的方式获得国家根本大法的保护。

关于政党制度嵌入立法系统，1989年颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（简称1989年14号文件）明确指出，“人民代表大会是我国人民行使国家权力的机关，也是民主党派成员、无党派人士参政议政和发挥监督作用的重要机构。民主党派成员、无党派人士中的人大代表在人大中以人民代表的身份，依照《宪法》及《全国人民代表大会组织法》、《全国人民代表大会议事规则》等法律进行活动。要保证民主党派成员、无党派人士在全国人大代表、人大常委会委员和人大常设专门委员会中占有适当比例。”[9]人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人民代表大会是我国最高权力机关和立法机关。民主党派成员通过担任人大代表、人大常委会委员和人大常委会领导职务等，在各级人民代表大会中充分发挥参政作用，参与国家立法和各种方针、政策和法规的制定和执行。通过这样一种制度安排，政党制度嵌入立法体系，在人大立法的政治过程中体现自身功能作用。

关于政党制度嵌入行政系统，1989年14号文件明确指出，“应采取切实措施，选配民主党派成员、无党派人士担任国务院及其有关部委和县以上地方政府及其有关部门的领导职务。选配民主党派成员和无党派人士担任政府领导职务，要坚持德才兼备原则和干部‘四化’方针。”[10]民主党派成员通过担任国务院有关部委及地方各级政府领导职务，担任政府参事等，参加国家政权，参与国家事务管理，积极发挥参政议政作用，在这个政治过程中，政党制度就逐步嵌入了行政系统，随着行政系统的政治运转而把政党制度卷入到了行政系统的各个方面，这也体现了政党制度作为基本政治制度的功能。

关于政党制度嵌入司法体系，1989年14号文件明确规定，“推举符合条件的民主党派成员和无党派人士担任检察、审判机关的领导职务。聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监察员、检察员、审计员和教育督导员等。” [11]民主党派成员通过担任各级法院、检察院领导职务，在国家司法机关发挥参政议政作用。

自1989年14号文件颁布实施以来，政党制度嵌入政治体系取得显著成就，“2018年第十三届全国人民代表大会第一次会议以来，民主党派成员和无党派人士共有15.2万余人担任各级人大代表。其中，全国人大常委会副委员长6人，全国人大常委会委员44人；省级人大常委会副主任32人，省级人大常委会委员462人；市级人大常委会副主任364人，市级人大常委会委员2585人。”[12]截至2021年，“在最高人民法院、最高人民检察院和国务院部委办、直属局担任领导职务14人；全国31个省（自治区、直辖市）中，担任副省长（副主席、副市长）29人，担任副市（州、盟、区）长380人；有45人担任省级人民法院副院长和人民检察院副检察长，有345人担任地市级人民法院副院长和人民检察院副检察长。”[13]

综上，“文化大革命”结束之后，政党制度在恢复之后实现了发展，政党制度获得了主体地位，纳入国家制度体系，成为基本政治制度之一，由此逐步嵌入到行政、立法和司法系统，嵌入中国的政治体系，并且通过载入宪法的方式巩固了政党制度嵌入政治体系所取得的成就。这是中国新型政党制度发展的第二个阶段。

三、政党制度发挥治理效能

从政治学的基本原理来看，任何制度一旦运作之后都会产生一定的效能，政治制度运作之后就会产生一定的政治效能。政治效能是政治制度运行的结果，也是主体对制度的认同和制度影响力的体现。政治制度有优有劣，政治效能也有正有负，良好的政治制度在运作过程中产生正效能，拙劣的政治制度在运作过程中产生负效能。当政治制度脱离国情之时，制度运行的结果就会产生负效能，形成效能赤字。就政党制度而言，政党制度的形成本身就受各国社会历史文化影响，因而当政党制度与本国国情相适应，进入到国家政治生活中去，融入国家治理之后，就能转化为国家治理效能。当政党制度不能适应本国国情的时候，其运行就会产生负效能。20世纪初，辛亥革命之后，我国也想效仿西方国家，在中国建立两党制、多党制，但是两党制、多党制均与我国的国情和世情脱节，因而不但没有建立起来，反而产生了负效能，导致了军阀割据，民不聊生，妨碍了国家治理。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是适合我国国情的政党制度。这一制度正式诞生之后，就逐步嵌入国家政治体系之中，成为国家治理的重要力量。新中国成立初期，在土地改革、镇压反革命、抗美援朝和“三反”“五反”运动中，新型政党制度都充分发挥了自身的治理效能。1957年反右派运动扩大化之后，尤其是“文化大革命”期间，新型政党制度长期缺乏运作空间，导致政治效能缺失。改革开放之后，新型政党制度嵌入到政治体系、融入国家治理之中后，新型政党制度的政治效能随之得到充分显现。

进入新时代之后，在全面加强制度建设的时代背景下，新型政党制度转化为治理效能得到更为鲜明的体现，主要包括三个方面：