新就业形态劳动者职业伤害保障的法律政策实施优化

党的十八届五中全会以来，党中央始终高度重视新就业形态劳动者的职业伤害保障问题。2024年5月中共中央政治局集体学习明确提出“扩大职业伤害保障试点战略要求”[1]，2024年12月中央经济工作会议再次强调“加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障”，并将其作为2025年的重点任务之一。然而现实图景仍显严峻：我国职业伤害保障尚且处在试点中，试点地区以外的大部分新就业形态劳动者仍未纳入系统化保障网络中，全国统一的规范化制度也有待建立建全。新就业形态劳动者职业伤害保障不仅影响着8400万新就业形态劳动者的个人基本权益，更关系到“在发展中保障和改善民生”执政理念的实践效能。通过相关法律政策实施的梳理总结，在回顾职业伤害保障以往试点经验的基础上，进一步结合“新一轮试点”经验进行探析，提出法律政策实施优化路径，有助于我国新就业形态保障体系健康有序发展。

一、新就业形态劳动者相关概念及研究基础

在我国数字经济持续稳健增长态势下，《数字中国发展报告（2023年）》揭示，2023年数据生产总量突破32.85ZB（1个ZB等于十万亿亿字节），同比增幅达22.44%[2]。这场以平台经济、零工经济为代表的技术革命[3]，不仅催生出8400万新就业形态劳动者群体（占全国职工总数20.9%）[4]，更对传统劳动保障体系形成了制度性挑战。特别是职业伤害保障领域，平台“算法黑箱”[5]隐蔽控制引发的劳动者实际自主权丧失、平台责任模糊化导致的新就业形态劳动者保障真空等问题，成为制约我国数字经济健康发展的重要因素。为此，深入理解新就业形态劳动者相关概念和国内外研究基础就尤为重要。

（一）相关概念

目前学界就“新就业形态劳动者”并未达成统一的代称，“新业态从业人员”“数字平台劳动者”“灵活就业人员”等称呼同时并存。考虑到名词称谓并不是本文的主要内容，因此不在此展开详细的论证。参考《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（以下简称《意见》）和学界相关文献，“新就业形态劳动者”是指以快递员、外卖骑手和网约车司机等主要群体为代表，不具备劳动关系以及不完全符合确立劳动关系的新就业形态职业人群和呈现出新就业形态特征的传统行业职业人群[6]。职业伤害保障也称职业伤害保险或工伤保险。同样，学界对职业伤害保障的定义持有各自不同的看法。但我国情景下职业伤害保障的基本概念主要归于两个要点：其一，制度定位问题，即属于社会保险还是商业保险。据2021年8月国务院政策例行吹风会，新就业形态劳动者职业伤害保障的性质是：在现行工伤保险制度的大框架下建立和实施的社会保险[7]。其二，参保对象问题，即具备什么特征的人群可以参保。《意见》指出职业伤害保障试点以出行、外卖、即时配送、同城货运等行业的平台企业为重点，将职业伤害保障的覆盖范围与现行工伤保险区分开来。

（二）研究基础

在国外，早在20世纪末，国际上就已经围绕非正规就业人群的工伤保障展开了学术报告和学术探讨。随着数字经济的飞速发展，国际上对新就业形态劳动者的权益保障问题也愈发关注。对于新业态工伤保障的缺失问题，各国提出了不同的应对措施和办法。尤其发达国家的职业伤害保障做法较为成熟，可供参考和借鉴，具体体现为司法规范和司法实践两方面。一是法律制度的完善。法律作为司法的主要判断依据，其重要性不言而喻。正是意识到这一点，许多发达国家纷纷通过立法的方式对新就业形态劳动者给予保护。早在2019年，美国加利福尼亚州颁布的“AB5法案”就规定要统一对待合同工和正式工。同年，意大利也为外卖骑手专门立法，要求骑手工作中的事故及职业疾病保险由数字平台负责[8]。但这种保护也并不是盲目的“一刀切”，比如法国通过区分平台工人收入以避免保护的泛化[9]。二是司法实践的执行。欧盟、英国和美国等在立法上做出明确规定（在平台用工纠纷中企业负有相应的举证责任）的同时，在具体的司法实践中也严格按此执行。欧盟法院2020年的Uber案中，法院明确表示被告方Uber公司应当提供司机接单时间、订单记录、薪酬结算等数据证据。类似地，在美国加州Uber平台用工案中，Uber也被要求提交算法和业务数据，以帮助案情的判断。[10]

在国内，我国有关灵活就业人员社会保障问题的研究起步于21世纪初，部分涉及灵活就业人员的工伤保障问题，直到2015年国家层面首次提出“新就业形态”概念前后，有关灵活就业人员工伤保障问题的研究才逐渐丰富。首先，就新就业形态的特征来说，“新业态”在赋予劳动者工作灵活性强、工作规模和工作形式多样[11]、出入门槛低等时代红利的同时，也将其置于“三无”（无固定时间、无固定工作场所、无固定收入）、“去商品化（不签订劳动合同且不具有正常的劳动关系）和商品化（签订劳动合同）并存”[12]的尴尬境地。正是在此背景下，与传统劳动者“格格不入”的新就业形态劳动者面临着更大的职业风险、更不稳定的收入以及更复杂模糊的劳动关系认定等难题。因此，对于如何完善社会保护网，更好地维护新就业形态劳动者权益，学者们也给出了一系列对策建议：完善相关法律法规、加大宣传职业伤害保障政策、弘扬正确的新时代数字职业价值观[13]、以五大关键要素（责任划分、制度供给、缴费制度、待遇水平及管理经办）进行整体制度的建构[14]、适度加大对平台“漏保”的处罚以督促平台企业履行用工责任[15]等。同时，通过梳理相关文献发现：目前的研究主要集中于职业伤害保障的困境及对策分析，且大都是基于以往试点的经验，相对缺乏对“新一轮试点”经验的探析。截至目前，职业伤害保障的两年试点期限已经结束，及时总结“新一轮试点”成效和经验，为下一步扩大试点范围奠定基础正当其时。因此，本文在回顾以往试点的同时，对“新一轮试点”经验进行探析，进而提出职业伤害保障的优化路径，以期为新就业形态劳动者的劳动权益保障问题提供部分理论支持。

二、职业伤害保障试点的经验回顾

经过搜集、梳理和总结，以2019年8月首次从国家层面提出开展职业伤害保障试点（依据《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》）为界，将新就业形态劳动者职业伤害保障的政策变迁划分为两大阶段即地方自主试点阶段和国家统一试点阶段。前者为2006年至2019年，江苏省南通市、山东省潍坊市、江苏省苏州市的太仓市和吴江区、常州市，以及江西省九江市、景德镇市，浙江省和广东省[16]等陆续出台相关政策，自行开展了工伤保障试点；后者为2019年至今，此阶段在国家层面正式政策文件的指导下，各地继续探索新就业形态劳动者的职业伤害保障。同时，相较于国家统一试点阶段的初期，后期的试点不仅有更为具体的政策文件指导，而且有更多有益经验可借鉴，因此，以2021年12月《关于开展新就业形态就业人员职业伤害保障试点工作的通知》所提出的全部新就业形态就业人员参加职业伤害保障试点（北京、上海、江苏、广东、海南、重庆、四川7省市，为期2年）为界，可将国家统一试点阶段划分为正式试点初期和“新一轮试点”阶段（见图1）。

（一）地方自主试点阶段回顾

此阶段的职业伤害保障试点是在顶层指导缺位的情况下，各地“摸着石头过河”自主开展的，其中有值得肯定的地方，也有部分难以避免的局限。不同学者虽把此阶段归纳为不同名称的职业伤害保障试点模式，但都有异曲同工之处，根据具体执行方案不同可将此阶段的模式大致分为三种：传统工伤保险模式、社会补偿模式和商业保险模式。

一是传统工伤保险模式。以江苏省南通市（2006），常州市（2019）、山东省潍坊市（2009）等城市为例的传统工伤保险模式。该模式遵循自愿原则，由个人缴费或单位缴费，并要求与养老、医疗保险同步绑定；其覆盖范围主要集中于“通过劳动人事事务代理机构代理劳动关系的各类灵活就业人员”，且部分地区有户籍限制和年龄限制（常州市）；同时该模式的工伤认定主要参照《工伤保险》，并且存在用人单位待遇支付缺失的情况。二是社会补偿模式。以江苏省苏州市的太仓市（2014）等为例的社会补偿模式。该模式下，用人单位和个人都不需要承担缴费责任，由地方财政直接补贴支付相应的待遇给付。这种模式虽然正视了新就业形态劳动者的权益保障问题，但将职业伤害保障的责任完全推给政府，用人单位并未尽到雇主责任，具有不合理性。三是商业保险模式。以吴江区（2018）等为例的商业保险模式。该模式是在自愿原则下，个人按固定金额缴费、由政府主导的商业保障模式。但值得注意的是，该模式虽然采用“政府补贴+商业保险”的形式，但要想获得政府补贴也必须与养老保险或医疗保险捆绑。然而，大部分从事新就业形态劳动者都没有稳定且持续的社会保险缴费记录，因而此项条件将大部分新就业形态劳动者拒之门外。最后，不可回避的是，商业保险模式的盈利性质始终与社会保险的责任性和非盈利性相违背。由此，以上三种模式虽然都存在部分局限性，但也有不可忽略的发展意义，起到了扩大职业伤害保障政策覆盖面的作用，实现了新就业形态劳动者职业伤害保障从“0”到“1”的发展。

（二）正式试点初期回顾

江西省九江市（2019）与景德镇市（2022）的职业伤害保障试点开展时间虽然与“新一轮试点”开启时间有部分重合，但由于江西省九江市、景德镇市并不在“新一轮试点”的属地范围内，且没有开展工作的具体政策指导，因此本研究把此阶段归为国家统一试点阶段的正式试点初期。此阶段主要采用的是地方自创的职业伤害保障模式。与前一阶段的三种职业伤害保障模式相比，此模式不仅进一步扩大了职业伤害保障的政策覆盖面，还放宽了行业限制和年龄限制。比如，江西景德镇市的相关政策文件中提到，除“平台从业人员”外，超龄人员、陶瓷从业人员和实习生等也可参保；打破了与其他社会保险的捆绑，放低了职业伤害保障的参保门槛。同时，与前一阶段相比，虽整体水平仍然不如工伤保险，但保险待遇水平有所提高，保障项目逐步完善。由此可见，此阶段的职业伤害保障试点在前一阶段的基础上，有所突破和发展。总之，面对新就业形态劳动者职业伤害保障缺位的情况，各地结合实际情况开展了各具特色的试点工作，积累了有益经验。但从根本上看，以上职业伤害保障模式仍是在传统工伤保险的范畴下进行的，尚未从根源上进行制度创新，还有待进一步完善。

三、职业伤害保障新一轮试点的经验探析

新一轮的试点是在以往地方自主试点经验的基础上进一步开展，同时是基于2021年7月《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见（人社部发〔2021〕56号）》（以下简称56号文件）所提出的国家统一试点的指导框架下进行。56号文件在思想和行动上双管齐下，在思想上进行“松绑”（区分三类劳动情形），将有利于打破劳动两分法的思想惯性束缚；在行动上明确提出开展试点工作，给出政策指导意见，各方齐抓共管，以落实职业伤害保障责任。为深入解决新就业形态劳动者保障缺位问题，2022年7月，在北京、上海、重庆等七省市开展的职业伤害保障试点工作稳步进行，坚持“每单必保，每人必保”，不仅促进了平台经济的健康规范运行，更是为捍卫新就业形态劳动者的权益筑起了铜墙铁壁，从而形成以下几点经验。

（一）参保范围扩大

新一轮试点的平台企业主要有曹操出行、美团、饿了么、达达、闪送、货拉拉、快狗打车等7家较大规模的平台企业参与。据人力资源和社会保障部相关数据显示，职业伤害保障参保人数呈现明显增长且持续增长趋势。截至2023年9月，7个试点省市累计参保人数668万人；2024年6月底，7个试点省市累计参保人数886万人[17]。可见，职业伤害保障试点工作呈现积极局面，后期有望进一步扩大政策覆盖面。

（二）缴费方式创新

与工伤保险不同，职业伤害保障采取按单缴费、按月订单量申报的方式进行投保。缴费责任由用人单位承担，由平台企业直接按月缴费（平台企业需在每月15日之前向所属税务机关申报缴纳职业伤害保障费）；缴费基数也不再以工资总额为准，而是根据平台企业所在统筹地区上月的总单量与省级机构确定的每单缴费标准之积来计算。缴费标准暂按出行、外卖、即时配送和同城货运分别每单0.04元、0.06元、0.04元、0.2元执行。这种缴费方式既不要求劳动者与平台企业保持长期稳定的劳动关系，也不与劳动者上年度工资水平捆绑，有效适应了新就业形态劳动者的自由性、灵活性、多元化、不稳定性等新特点，实现了一定程度上的制度创新。

（三）理赔效能提升

从“一键报案—提交给付申请—核对材料—职业伤害结果确认—待遇给付”，职业伤害保障坚持高效原则，大大提升了经办服务质量。一是实现理赔经办流程简化。当劳动者发生事故时，只需使用所在平台APP点击“一键报案”，向平台企业发送事故信息，再由平台企业向全国信息平台提交职业伤害保障待遇给付申请，通过职业伤害认定后，即可获得理赔。二是促进理赔机制创新。上海、北京等地引入“三方沟通协作机制”，创造性推动了商业保险机构参与职业伤害确认、劳动能力鉴定等业务环节；成都更是专门针对“小伤快认”案件建立了快认快支模式，坚持高效快速解决事实清楚、不涉及劳动能力鉴定的案件，全面提升待遇给付的效率；畅通、高效的职业伤害保障经办流程不仅大大节省了新就业形态劳动者时间成本，更切实增强了劳动者的获得感、幸福感和安全感。