从“领域”到“效能”：“大综合一体化城市治理体制机制的创新与探索

编者按：2024年4月，习近平总书记亲临重庆视察时强调，“要深入践行人民城市理念，积极探索超大城市现代化治理新路子”，赋予重庆新使命、新任务。过去一年以来，重庆勇担战略使命，不断提升超大城市现代化治理能力和水平。为总结城市治理经验、共享城市治理智慧，本刊特开设专题栏目，邀请专家学者围绕“超大城市现代化治理"进行研究论述，旨在为进一步推进城市治理体系和治理能力现代化提供参考借鉴。

2024年4月，习近平总书记在重庆视察时强调，要“深人践行人民城市理念，积极探索超大城市现代化治理新路子"]，这是赋予重庆的重大使命和任务。就此，重庆在建立健全"大综合一体化"城市综合治理体制机制方面做出了积极有效的实践探索，开拓出一幅从领域拓展、职能整合、数字支撑到治理有效的城市综合治理图景。

一、“大综合一体化"城市治理体制机制溯源与发展

“大综合一体化"城市治理体制机制改革源于“大综合一体化"行政执法的改革实践。最初主要集中于区县一级的行政执法改革探索，是行政执法由单一治理走向综合治理的模式变迁，重庆探索将其转变为体制机制的变革，实现了“区县实验"向“市域统筹"的转变，理念、领域和技术成为“大综合一体化"新发展的核心要素，共同构筑起超大城市高效治理的行动基础。

（一）行政执法领域的“大综合一体化”

“大综合一体化”是我国地方党委政府推进城市治理的重要机制创新，最早集中出现在城市行政执法领域，尤其以浙江的“大综合一体化"行政执法改革最具有代表性。其一，制度性成果最具显性特征，并呈现出由工作方案向地方立法转化的发展趋势。通过对北大法宝、国家法律法规数据库进行综合检索和统计分析，迄今为止，全国共出台32件"大综合一体化"主题的专项制度规范（包括2部地方性法规和30件工作规范方案），仅浙江省就出台31件。“大综合一体化"行政执法制度改革肇始于2021年，从时间阶段看，2021-2022年是"大综合一体化"制度规范发布最多的年份，共计出台29份。在4年多的发展探索中，实现了由政府工作方案向地方性法规的转化，以2024年出台的《重庆市大综合一体化行政执法条例》和《嘉兴市综合查一次若干规定》两部人大立法最为典型。其二，创新实践始发于区县，重在职能和队伍的整合。以初期的浙江省实践而言，大综合化一体化"行政执法改革主要以区县级人民政府的自主探索为主，省级职能部门主要定位在于业务指导和支撑保障“归并"“移交”“下沉"是关涉行政执法事项改革的关键词，尤其是以跨部门跨领域行政综合执法改革为指向，常态化开展"综合查一次"行政执法活动;将教育、民政、社保等10余个职能部门执法权限划转行政执法局统一行使，在市场监管、生态环境、文化旅游、交通运输、农业农村、应急管理、自然资源和卫生健康等八大领域外，不再保留执法队伍;重在下沉执法权限和执法力量，在乡镇（街道）形成“一支队伍管执法”的格局。以此而言，“大综合一体化"城市治理原初义在于行政执法事权统一，目的在于实现提升治理效能的价值追求。

（二）全域治理的“大综合一体化"改革探索

2024年，重庆市成立城市治理委员会，不断创新超大城市现代化治理体制机制，实现了由“大综合一体化"行政执法改革向“大综合一体化"城市综合治理体制机制改革的跃升发展。

一是拓展“大综合一体化"城市治理的思维。在城市化发展进程中，城市治理模式也在随之发生变化，城市发展中心开始由建设向治理转移，由碎片化治理向整体性治理变迁。这就意味着城市治理要发生两个重要变化：其一，城市治理需要更多协同，特别依据城市治理的流程看，要强化城市治理末端部门对城市治理始端及前端的参与，城市治理程式由事后治理主导转变为全周期治理;其二，被动治理模式向主动治理模式转型，感知—回应一处理”成为城市治理的主要行动选择，尤其是通过制度精准、空间精准和权责精准的实践，以互动治理和跨域治理推动多元治理目标的达成。

二是实现从“一域"到"全域"治理的综合拓展。重庆“大综合一体化"改革实践由单一的行政执法改革扩展为整体性的综合治理体制机制改革，从“一域"扩展至"全域”。根据在重庆市城市管理系统的调研整理，具体包含城市规建治一体化、城市交通综合治理、行政执法一体化、城市公共服务供给、城市文明建设、基层治理现代化、安全韧性建设、城乡一体发展等方面内容。重庆“大综合一体化"改革探索涉及环节多、领域广，既包含治理流程的重塑，又体现出对超大城市“城市病"问题的回应，更体现了山地城市以及大城市带大农村大山区大库区发展的区域特色。

三是依托数字基座型构和链通综合治理网络。数字治理是重庆"大综合一体化"城市治理体制机制改革的基本底色，依托三级数字化城市运行和治理中心组织架构及技术网络，以公共数据融合共通为纽带，链接城市治理职能部门间的职能流程，将数字治理融入“大综合一体化”，城市治理体制机制形成以技术为支撑的超大城市敏捷治理新模式。其中，尤以强化数字孪生技术在城市生命线监测中的运用为重，通过感知设备融入规建治一体化的实践程式，推动风险监测向事前预防转型，促进超大城市治理由流量城市向感知城市转型。

二、“大综合一体化”城市治理体制机制建构的重要议题

“大综合一体化"城市治理体制机制的创新发展立足现实问题，以实现超大城市现代化治理效能的全面跃升为目标。结合重庆城市治理的基本现状和诉求而言，“大综合一体化"改革应强化在城市空间微观治理、交通缓堵促畅、高品质生活服务圈打造、数字治理实战等领域的一体化探索。

（一）城市空间微观治理的一体化探索

小微空间治理是重庆推进超大城市现代化治理的品牌项目。基于山地城市地形因素以及历史遗留等客观因素影响，重庆城区尤其是老城区城市空间布局普遍存在"边角料”和"治理死角”，且具有零星分布和空间狭小等特点，小微空间的充分利用能够有效缓解中心城区及老城区的公共服务用地紧张，形成创新性的公共服务供给模式。在"大综合一体化"改革实践中，党委政府应该加强顶层设计，尤其要在城市更新过程中实现一体规划设计、一体建设布局和一体管控治理，优化小微停车场、口袋公园、城市服务驿站、城市书房等微观空间建设布局，实现小微空间多维形式开发和多元渠道利用，丰富空间供给多样性，形成山地城市空间格局建构的立体化发展。

（二）交通缓堵促畅的治理重点与机制优化

交通拥堵是超大城市发展存在的普遍现象和城市治理必然面对的现实问题。重庆交通缓堵促畅的关键节点在于重大活动（赛事）节假日、特定场所和重点道路。重庆具有中心城区多、桥梁隧道多等客观因素，又具有"网红城市"效应催动的节假日人员、车辆等流量，以及演唱会等重大活动诱致的短时人员骤集，交通缓堵促畅机制建构应形成“高峰常态 + 特定时间节点”的综合治理取向，尤其需要重视后者的一体化治理。此外，优质教育和医疗资源场所也是缓堵促畅一体化治理的重要区域。一方面，这些区域的治理有赖于城市管理、交通管理、交警以及所属行业管理部门的协作推进。另一方面，属地管理和跨级管理两者之间又存在行政张力。以医院为例，属地行政部门推动区级医院缓堵促畅的效果普遍高于市级医院，深层次原因在于辖域内行政命令与跨级行政协调对治理效果的影响差异。这就要求在“大综合一体化”城市治理改革中依托市级领导议事协调机构的功能实现对跨级事项的提级办理，通过理顺机制提升治理效能。

（三）高品质生活服务圈的评价标准建设

“15分钟高品质生活服务圈"建设是重庆超大城市现代化治理的重要举措。九龙坡区民主村社区、江北区渝北社区、渝中区石油路社区、渝北区同盛路社区等已逐渐成为高品质生活服务圈打造的标杆和样板。然而，关于“高品质"的界定在政府、行业以及理论界层面依然未有统一标准。通常而言，高品质生活服务圈包括商业、教育、医疗、运动、休闲等资源的一体化配置，重在满足人民日益增长的美好生活需要。高品质并不等同于高消费等形式的物质呈现，而是更关乎不同阶层人群的主观体验，不排斥对“性价比"的追求。因而，高品质生活服务圈评价体系的建构必须坚持"人民城市人民建，人民城市为人民"的价值立场，以提升市民的体验感、幸福感为旨向，体现评价指标的多样性和差异性，包含客观量化指标和主观评价指标，力求形成兼具科学性、人文性和实践性的评价体系。此外，高品质生活服务圈评价体系建设应倡导创新性要素融入，正视市场参与对提升公共服务质量和对增进公共服务持续性的积极价值，例如“公建民营 + 政府补贴”的社区食堂、城市公园的市场化改革等等。

（四）城市治理数字实战能力的系统化提升

城市整体智治是达成超大城市敏捷、有效、简约治理的工具支撑。三级治理中心已经完成基础架构搭建、跑道建设和公共数据的初步汇聚，但城市数字治理依然存在体征指标多、子跑道多而应用少、动态不足和实战覆盖面窄的问题，亟须强化城市治理实战应用的开发。其中，尤其要加强时空技术、人工智能工具与治理中心的一体联动，增进城市治理前端和一线处置效率。以此而言，要不断推进无人机巡视等感知工具由自然灾害监测向全天候全场景实时巡查转型，与区县治理中心建构数据实时链接通道，通过DeepSeek等人工智能技术的本地化部署，建构任务归属即时推演和即刻派发的主导运行程式，以“任务派发回流 + 人工纠错重发"为辅助，实现一线工作部门的及时治理，依托数据安全和算力供应的有效保障，构建起“秒级监测、分钟级回应、小时级治理"的城市数字治理模式。

三、“大综合一体化”城市治理体制机制的创新发展路径

“大综合一体化"城市治理体制机制的优化发展重在从深层次革新理念，在城市治理观念和自主知识体系建构层面形成系统性思维，在关键领域创新评价体系，围绕重庆超大城市现代化治理的关键场域——中心城区建构治理示范，积极吸纳城市治理的典型经验，推动形成理念导引、场域突出和重点突破的城市治理逻辑范式。

（一）创新“大综合一体化”城市治理改革的基本理念

超大城市是个复杂巨系统，人口、经济、交通和数据等要素在其中广泛聚集和流通。超大城市现代化治理应秉持复合型城市理念，集纳各类要素的治理价值，融合城市治理的国际视角和自主实践，秉持人民城市、感知城市、数字城市、竞争性城市和全球城市的发展理念，以自主创新为基础夯实在全国方阵中的发展定位，以融入国际分工体系和推进国际陆海贸易新通道建设为翘板强化重庆城市发展的国际竞争力和影响力。同时，“大综合一体化"城市治理体制机制改革是一项系统工程，要有明确的目标体系、话语体系、工作体系、评价体系和实战能力。其中，目标体系的建构应遵循"一年重点突破、三年整体提升、五年基本建成"的总体时序要求;现阶段要注重以城市治理委员会为基本形态的工作体系创新，以提炼重庆实践和重庆经验为积淀建构超大城市现代化治理的自主话语知识体系;在未来要侧重在标志性成果产出领域建构评价体系，例如治理意义上交通拥堵的界定、城乡融合发展位阶的确立、城市安全体征指标的完善等等。此外，“大综合一体化"城市治理体制机制改革落脚点在于实战能力的提升，涵盖数字治理、安全治理、依法治理和基层治理等全领域变革，以促进城市综合治理质效的全面提升。

（二）塑成以中心城区“大综合一体化”为示范的行动指引

中心城区核心区域连线成片、牵动依赖是重庆超大城市现代化治理面临的客观现实，标志性成果和治理示范首先在中心城区实现具有必然性和更多实践可能。其中，中心城区“大综合一体化"改革主要体现在四个方面：一是规建治一体化的实践，市级层面要加强对道路、公交、公园和公共设施等公共物品规划、投放和治理的统筹，推进中心城区公共服务的一体均等化配置;二是一体推进中心城区文明建设，市级部门要明确城市文明建设的标准和创建文明城市的行动指引，以9个中心城区和2个功能区（两江新区、高新区）为整体创建文明城区，提升城市文明建设水平；三是推进中心城区“一个停车场"建设，市级部门应加强智慧停车应用建设统筹，力求实现平台一体化、停车数据一体化、停车空间调配一体化、商街（住宅）区停车资源错时开放一体化和支付一体化，有效解决停车难和高峰时段停车资源不足的问题;四是中心城区行政执法改革一体化，市级部门应统一明确中心城区行政执法事项清单，统一执法标准，强化对执法队伍建设的一体化要求，不断提升中心城区行政执法能力。