超大城市韧性安全建设：风险特征、突出问题与优化路径

安全是城市发展的基础和生命线。近年来，习近平总书记在地方考察时多次提到城市韧性安全建设的重要性,强调要“健全风险防范化解机制，坚持从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前”1]。超大城市在生产生活、经济发展、科技创新等领域走在时代前沿的同时,其面临的安全风险类型也更加种类多样、结构复杂。树立风险意识，坚持底线思维,积极探索超大城市韧性安全建设新路径，才能推动城市运行更加安全有序、智慧高效。

一、超大城市安全风险突出特征

随着现代化进程加快，超大城市面临的风险形势愈发严峻，各种风险矛盾交织，风险后果难以测量，加大了风险治理难度。深人了解超大城市运行过程中的安全风险特征，有助于实现风险治理由被动防御向主动防控转变，助力城市韧性安全建设。

（一）风险类型多样性

随着超大城市现代化水平不断提高，各种传统风险与非传统风险相伴，风险存量与增量并存,不确定风险时而发生。传统安全风险方面，地震、火灾、泥石流等自然灾害和公共卫生、社会突发事件依然存在，传统风险存量并未因经济发展、科技进步、治理能力的提升而大幅减少。非传统安全风险方面,来自经济、文化、社会等领域的非传统安全风险给人类社会带来了新的威胁2]。非传统安全风险同传统安全风险相互交织，加剧了风险严峻形势。新能源、新工艺、新技术的推广使用和新产业、新业态、新领域的大量涌现,进一步增加了超大城市的非传统安全风险。

(二)风险结构复杂性

超大城市安全风险在横向和纵向两个维度长期存在。一方面，横向来看,超大城市在政治、经济、文化、社会、生态等诸多领域存在风险,且某一风险危机处置不当极有可能引发其他风险危机。从单一风险演变为多重风险的过程不仅仅是数量与种类的堆积，也涉及风险之间互相关联产生的复合效应[3]。且城市与城市之间、城市群与城市群之间、城市与城市群之间交通便捷性提升，一体化进程加快,危机与风险相生相伴,相互影响。另一方面,纵向来看，超大城市韧性安全建设是一个周期性的过程,从规划、建设到维护提升,需要进行全周期、全过程的跟踪，因此某些隐性风险和滞后性风险可能在积累到最大阈值才会显现出来，必须强化全生命周期管理,加快提升城市安全韧性水平[4]。

(三)风险损失难测性

风险本身具有隐蔽性、系统性和不确定性,这决定了风险产生后损失难以测量。客观层面,风险发生后，城市出现人员伤亡和财产损失尚可量化。但由于风险事件复杂多样、信息不对称以及技术限制导致风险后果难以评估，且风险具有连锁效应，例如自然生态风险可能引起经济社会层面的风险，其带来的损失更加难以准确衡量。主观层面,风险灾难会给人的心理带来巨大冲击和心理障碍。此外,随着信息化、时代化的快速发展，虚拟空间的风险管控也关乎城市安全，线上线下相叠加，给公众心理以及城市安全发展造成负面影响。

二、超大城市韧性安全建设突出问题

目前超大城市韧性安全建设在基础设施、科技赋能、经济保障等“硬"件基础上存在提升空间,在"硬"韧性建设水平、软"韧性利用程度以及“巧"韧性契合力度等方面有待提高,需要进一步补足短板、优化提升。

（一）“硬”韧性建设水平较低

“硬"韧性建设重在对城市物理基础设施、科学技术利用以及经济支撑功能等进行强化和优化提升。目前,超大城市在韧性安全建设方面存在“硬"韧性建设水平较低的情形。一是基础设施设备较为落后，“平急两用”5公共基础设施有待完善。目前大多数公共基础设施主要考虑日常使用,忽视应急功能的发挥，且基础设施设备平时的“发展需求"同应急时的"安全需求"之间转换不畅通，不能真正发挥其应急的功能作用。同时,老旧建筑和设施设备的更新力度不够，也会降低城市物理层面的韧性安全建设水平。二是科学技术的进步相对于其产生的风险而言具有滞后性。例如无人机、智能驾驶的研究与推广背后存在的法律责任和道德困境。三是资金分配上重灾后补救轻灾前预防。在应对灾害时，资金分配秉持“重灾多补、少灾少补、无灾不补”的补救原则，这往往忽视了对潜在风险和灾害的预防，更多的资金需要投人到防灾减灾的事前预防阶段而非灾后的弥补阶段。因此，完善"平急两用"的基础设施设备和加大技术、资金的投入是超大城市功能韧性等"硬"韧性发挥作用的必要条件。

（二）“软”韧性利用程度不足

“软"韧性是指城市在社会、经济、组织、文化等方面的防御能力、恢复能力和适应能力。一是部分政府部门对城市可能存在的风险思想重视不够，缺乏充分的应对准备。例如，对近年来气候的持续异常未引起高度重视，面对愈发严峻的气候挑战，未能及时意识到潜在危机,没有建立和完善极端天气预警防御机制。二是市民群众风险意识淡薄，自救互救能力缺乏。部分市民群众缺乏甚至没有防灾减灾意识，无法识别身边的风险和隐患。部分市民群众面对风险灾害抱有侥幸心理，甚至存有猎奇心理,忽视安全隐患,低估灾害的严重性。三是从文化层面看，存在城市文化内涵与特色缺失等问题，超大城市文化韧性不足[6。韧性是城市展现出应对、恢复和适应能力的一种属性，也能够通过文化价值观和社会凝聚力来培养形成。目前，超大城市韧性安全的文化底蕴相对薄弱,城市文化产业存在同质化、标准化倾向，缺乏具有代表性的、独特的文化品牌，制约城市文化内涵的提升，阻碍着城市的稳定、健康、可持续发展。

(三)“巧"韧性契合力度欠缺

“巧"韧性特征重在对系统动态特征的把控和对不同韧性优化与提升策略的灵活配置,如灵活性、反馈性等特征[7]。超大城市作为一个复杂系统，其韧性安全建设需要软硬兼顾,发挥"巧"韧性的作用。但实践层面,超大城市韧性安全建设难以兼顾整体性和具体性。一方面,超大城市综合韧性地位不突出。按照应对风险的类型,可以将城市韧性分为综合韧性和特定韧性。综合韧性是城市应对各种风险挑战时体现出的综合应对能力，也是城市韧性安全建设的长远目的，而特定韧性是城市某一特定系统应对特定灾害或风险时体现出的能力。韧性安全建设过程中，往往忽视了综合韧性作为长远目标的地位，城市各子系统协同性不强，例如经济韧性、文化韧性、生态韧性相对独立，缺乏整体性、系统性。另一方面，“烟囡"效应会在不同程度上阻碍跨部门协作。超大城市韧性建设需要优化策略,实现跨尺度、跨部门之间的协作,然而由于信息不畅、部门分割等治理惯性，超大城市韧性安全建设很难形成协同治理的良好局面。

三、超大城市韧性安全建设优化路径

安全是城市发展的基本前提，是城市有序运行的重要基础。推动城市快速发展,应对复杂多变的风险态势,必须加快推进城市韧性安全建设,以城市体检为基石、多元共治为抓手、数字赋能为支撑,着力提升组织韧性、社会韧性、技术韧性，防范化解风险，切实提高超大城市现代化水平。

（一）以城市体检为基石，强化组织韧性

一是对超大城市韧性安全进行体检。城市体检是实现城市高质量发展战略的关键举措[8],也是对城市韧性建设薄弱环节的全面体检。超大城市在形成与生长过程中呈现出越来越多的“城市病”,需要通过城市体检来查找病因、对症下药，“治已病、防未病”。首先,要明确城市体检主体,确保政府部门、检测机构和市民群众的协同参与。城市体检既要有政府主管部门的自我检测,也要有第三方机构的专业检测,同时还应包括市民群众的积极参与,进而确保城市体检的全面性、专业性、人民性。其次,要明确城市体检内容,制定城市体检清单。因地制宜确定城市安全维度、城市体检评估指标和评价标准，逐步形成并完善囊括自然生态、社会生活、安全发展等多个方面、多项指标共同组成的城市体检指标体系。积极围绕体检清单开展城市自我体检、第三方专业体检和社会满意度调查。再次,要明确城市体检时间,形成动态城市体检机制。城市作为一个复杂有机生命体，其存在的各种风险此消彼长，循环往复。因此城市应当定期体检，以确保城市安全运行。最后,强化成果运用。城市体检旨在查找城市韧性安全建设方面存在的薄弱环节,有效预防可能存在的风险与危机,并根据体检结果制定针对性整治计划。充分发挥城市体检的引领作用,推动城市高质量发展[9],切实解决安全隐患，真正实现超大城市韧性安全风险治理由“消极应对"向"源头治理”的转变。

二是完善韧性安全建设风险清单。制定风险清单是城市韧性安全建设的基础性工作,有助于提前识别和评估风险，为风险管理、资源配置、应急响应和政策制定提供科学依据。首先要准确定位风险点。在进行全面体检的基础上，明确超大城市韧性安全建设在各个领域的风险点，例如自然灾害风险、公共卫生风险、基础设施风险、社会安全风险、经济风险、环境风险，全面掌握存量风险，充分预见增量风险，动态把控变量风险。其次制定城市韧性安全建设风险清单。对风险清单分层分类，聚焦掌握重点行业、重点场所和市政道路、桥梁隧道、地下管网等风险情况，系统性推进城市韧性安全建设,全面提升城市的抗风险能力和恢复能力。最后动态更新风险清单。根据实际情况和现实需要,及时调整风险清单内容。通过建立科学的更新机制，整合多源数据,应用先进技术清除已规避风险,添加新增风险,确保风险清单的时效性和准确性,为城市风险管理提供有力支持。

三是形成“三防合一"防控机制。在城市韧性安全建设方面,精准识别韧性安全建设的薄弱环节,综合采用"人防 + 物防 技防"的防控机制，将可能产生的风险隐患遏制在萌芽中。首先，突出“人防"的主观能动性。一方面通过应急培训和演练,提升队伍应急处置能力,打造一支专业风险防控队伍,真正发挥"第一响应人”作用。另一方面，形成人人能应急，个个会防护的大应急观、大安全观。通过宣传教育、技能培训，以演代练，以练促防，织密安全防线。其次，发挥“物防"的基础性作用。完善基础设施，探索多样化“平急两用"公共基础设施转换路径[1]，科学规划应急避难场所。同时，对与市民群众息息相关的核心领域可能存在的风险也亟须尽早研判,强化对建筑物的监测,确保新建筑物设计与建造符合安全标准，加强对老旧建筑物风险隐患的监测和排查。再次,善用"技防"的支撑性作用。运用大数据、人工智能构建超大城市智能化综合治理大脑,推动超大城市韧性安全建设数字化、智慧化和精细化，综合提升城市韧性安全治理能力。

（二）以多元共治为抓手，筑牢社会韧性

一是坚持党建引领。在超大城市韧性安全建设中,强调社会韧性重要性的前提是始终坚持党的领导,发挥政府部门的积极引导作用。党委政府在城市韧性安全建设过程中承担核心领导者和组织者的角色。超大城市由于人口密集、经济活跃、基础设施复杂,面临的风险和挑战更为多样化和复杂化。党委政府需要通过顶层设计、资源整合、政策引导和协同治理,全面提升城市的抗风险能力、恢复能力和适应能力，确保超大城市在面对各种风险时能够快速响应、有效恢复和持续发展。系统化、多元化的治理模式不仅是应对当前挑战的必要手段，也是实现城市可持续发展的重要保障。

二是加大企事业单位参与力度。企事业单位在超大城市韧性安全建设方面要积极担当，主动作为。一方面,利用企业独特的资源优势,对韧性安全建设提供强大的技术支撑和物质保障,补齐技术短板，实现对韧性安全城市建设的“技术赋能”。同时,引导企业实现可持续发展,积极承担社会责任。通过绿色生产、节能降耗推动城市高质量发展。部分企业自身具备一定的风险管理与应急响应能力，能够通过建立健全风险管理体系,识别、评估和应对潜在风险,直接或间接参与城市应急响应体系的建设。另一方面,发挥事业单位在科学、教育、医疗等领域的独特优势。例如,加大高等院校、科研院所研究资源整合力度,做实技术研发、人才培养、知识传播、跨学科合作与国际交流等工作,为超大城市韧性建设提供理论支撑,同时充分发挥智囊团作用。

三是释放人民群众强大力量。人民城市人民建，人民城市为人民。超大城市韧性安全建设凸显出鲜明的人民性，同时也需要释放出人民群众蕴藏的强大力量。首先，要培养居民韧性安全意识。通过宣传教育，树立居民防范化解风险的安全意识,强化知识技能培训,充实专业知识和技能储备，让居民在风险危机来临时具备基本的自救互救能力。同时筑牢居民心理韧性防线，及时向城市居民提供有关风险危机的心理咨询和疏导服务。其次，要建设社区韧性安全。社区是基层治理最小单元，风险也往往在基层酿造产生,需要将风险治理重心下移，将社区纳人联结共治的韧性建设机制中,筑牢基层应急单元，夯实韧性安全建设的根基。尤其重视基层党建引领,常态化开展风险评估、隐患排查,形成“自下而上"的主动应急响应机制。最后,要织密韧性安全防线。最大程度强化安全宣传教育，推动安全宣传教育走深走实，整合各类平台、基地、场馆等应急资源,将防灾减灾救灾知识纳入基层教育体系，推动风险应急处置知识入脑入心，在整个社会层面形成韧性安全建设的磅礴力量。

(三)以数字赋能为支撑，提升技术韧性

一是充分利用“一网统管”,做实网格联勤联动科技赋能。一方面,发挥“一网"的兜底作用,通过地磁、烟感等载体，完善城市安全感知体系，通过智能感应赋能城市韧性安全建设，统一端口,将各类信息上报终端整合纳入城市运行管理服务平台，并借助数字结构化分析及时识别、研判重点领域、重点场所的潜在风险。另一方面,发挥“统管”的综合作用。一网统管不单是科技赋能，更要在“统管”上下功夫。只有强化线上线下联动机制,形成处置闭环管理,才能真正发挥一网统管的作用。为此要推进联勤联动工作落实,建立健全联勤联动工作站,推动以公安、城管为主的执法部门常态化进驻联勤联动工作站，通过工作站协调处置突发应急事件，优化处置流程，提高工作成效，进一步提升城市韧性安全建设智能化水平。

二是创新数字孪生技术，构建运用智慧城市可视模型。数字李生技术是使物理城市在数字空间得以延展的新兴技术[1],数字孪生技术的创新与突破对于构建韧性城市意义非凡。一方面,数字孪生技术在城市风险的事前预测、事中应对以及事后恢复的全过程发挥作用,能够全面准确监测预警、提升风险预测能力、推动精准决策范式转变,实现风险应对动态响应,辅助危机学习。另一方面,通过模拟自然或人为的各种灾害情景，能够使监测数据可视化。数字孪生技术还可以通过精准定位灾情发生的具体位置，预估灾情的规模大小和可能带来的一系列影响,将模拟的灾害情景同现有的城市应急预案相对比,通过对比结果,评价应急预案的科学性、合理性，并为应急预案的修改完善提供切实可行的依据。

三是辩证看待技术韧性，充分考量科技背后的风险点。科学技术是一把双刃剑，运用得当能够推动城市发展,造福人民,但同时也要看到科技背后的风险点。一方面,科学技术使用不当可能带来风险增量，要时刻保持清醒认识，着力防范和破解技术迷思、算法歧视、“数字鸿沟"等问题，确保技术的应用考虑到不同群体的需求,尽量避免和降低技术的双刃剑效应。另一方面,要预防科技发展背后的隐私侵犯、信息泄露、道德争议、法律漏洞、生物技术滥用等等,扬长避短,最大程度合理利用科学技术,赋能城市韧性安全建设,推动城市安全运行。

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作者单位：中共邻水县委党校责任编辑：侯诗羽