新质生产力视域下国有企业内部审计全覆盖的实证研究

国有企业是我国社会主义市场经济的重要主体。发展新质生产力是国有企业实现高质量发展的内在要求和重要着力点。“新质生产力的显著特点是创新，既包括技术和业态模式层面的创新，也包括管理和制度层面的创新。”1]国有企业内部审计是我国审计监督体系的重要组成部分。2021年修正后的《中华人民共和国审计法》第2条强调要“构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”。加强国有企业内部审计，是实现审计全覆盖的重要途径和必然要求。做好国有企业内部审计全覆盖工作，可以在管理和制度层面为国有企业生产经营塑造良好的内部环境，进而为国有企业发展新质生产力赋能。本文以的国有企业内部审计实证研究为样本，发现虽然目前国有企业内部审计全覆盖工作正在稳步推进并取得了明显实效，但在一定程度上还存在审计体系结构不健全、审计方式方法不适应新时代发展、审计评价考核运用有待完善等现实困境。为此，应着力通过完善内部审计全覆盖的体系结构、细化内部审计全覆盖的内容建设、改进内部审计全覆盖的方式方法、健全内部审计全覆盖的结果运用、强化内部审计全覆盖的组织领导等系统路径，更好地推进国有企业内部审计全覆盖工作，进而为我国经济发展新质生产力贡献国有企业的力量。

一、国有企业内部审计全覆盖的现状考察

据纳入国家审计范围的国有企业数量统计显示，除设立在县城的旅游投资、粮油、电信、电力等集体公司外（包括在各乡镇设立的独资或参股型中小企业），截至2024年12月，在渝东南地区五个区县中，黔江区为65家，石柱土家族自治县为56家，秀山土家族苗族自治县为100家，酉阳土家族苗族自治县为109家，彭水苗族土家族自治县为37家。为了从不同层面、不同角度对国有企业内部审计全覆盖情况进行考察，笔者在五个区县各选取了20家国有企业，共计100家国有企业作为样本进行实证分析。在涵盖类型上，集团公司有50家、全资子公司有30家、控股子公司有10家、参股企业有10家；在涵盖行业上，有 2 6 % 属于建筑业，有2 2 % 属于制造业，有 2 0 % 属于银行业，有 12 % 属于交通运输业，有 12 % 属于旅游业，有 8 % 属于其他特殊行业。被调查企业基本囊括了该地域的大部分国有企业和所涉行业，在调查数据上具有一定的参考性和普适性。调查内容和方式包括对其内部审计机构设置和运行进行考察、审计人员进行问卷采访、报送至审计局的工作总结进行分析、技术及人力等资源配置进行实地调查等。

（一）内部审计全覆盖工作范围的现状考察

推进内部审计全覆盖"应审尽审"是国有企业贯彻落实党中央、国务院决策部署的规范化举措。根据表1可知，目前国有企业内部审计全覆盖的工作范围还有待延伸和完善。

在覆盖的公司类型中，集团公司（ 100 % ）和全资子公司（ 10 0 % ）因为国有化程度高，基本实现了全覆盖，但调查的另外20家其他类型企业却只有10家进行了全覆盖，内部审计全覆盖工作总体覆盖率为 9 0 % ，其中，控股子公司（ 5 0 % 和参股企业（ 5 0 % ）覆盖率明显不足。随着混合所有制改革的深入推进，今后国有企业的构成中，控股和参股类企业会越来越多，内部审计全覆盖工作任务会只增不减。

在覆盖的业务类型中，被调查的大部分国有企业都严格进行了内部审计，全业务（ 8 1 % 或主营业务0 3 5 % ）的内部审计基本达到全覆盖，但对战略决策（ 6 8 % 和战略规划（ 4 9 % ）业务的内部审计未能实现全覆盖。审计署提倡对国有企业“三重一大"的战略决策和战略规划进行内部审计，但还没有具体文件作出硬性要求，因此部分业务成为内部审计全覆盖的薄弱点。

在覆盖的审计责任对象类型中，虽然企业种类不同，但是基本对董事长（ 100 % ）和总经理（ 100 % ）履行经济责任情况实现了内部审计全覆盖；对主营业务部门负责人（ 7 5 % 和下属分部负责人（ 4 6 % 履行经济责任情况的内部审计覆盖率还不够理想。同时，对履行经济责任情况进行内部审计全覆盖主要针对董事长和总经理，不能较好防止内部管理腐败和违规违纪问题。该地区纪检监察机关统计数据显示，近三年来主营业务部门负责人和下属分部负责人的违规违纪数量呈逐渐增长趋势，未来国有企业应加紧将上述部门负责人纳入履行经济责任情况内部审计的覆盖范围内。

（二）内部审计机构和资源配置的现状考察

要达成内部审计全覆盖“应审尽审”，完备的内部审计机构和合理的资源配置是必备前提。当下国有企业基本配置了专门的内部审计机构，大中型国有企业均成立了专门的审计室或内审室，虽然有些体量较小的国有企业其内部审计机构挂靠在其他部门，但总体的机构设置都是健全的。但根据表2可知，在具体的资源配置上却还存在以下三个方面的不足。

一是缺乏专业的内部审计人员。被调查企业的内部审计人员的学历背景以本科（ 4 3 . 2 % ）为主，获得硕士研究生以上学历背景（ 3 5 . 4 % 占比较低，拥有注册会计师（ 2 . 9 % ）资格的占比更低。虽然该地域不属于发达地域，但因审计工作的专业性，基本需要配备高学历高素养的审计人才。

二是内部审计人员分类不甚合理。该地域内，内部审计人员主要为财务专业人员（ 8 2 . 5 % ），工程项目设计 （ 2 . 6 % ）、风险防控管理（ 6 . 8 % ）电子信息化 （ 8 . 1 % ）专业的人员配置较少。随着社会经济的不断发展和大数据技术的不断更新，国有企业在经济领域遇到的风险日新月异，所运用的大数据技术也会越来越多。内部审计工作因缺乏专业信息化人才，将难以应对国有企业发展需要。

三是内部审计人员的培训力度有待加强。据调查，目前国有企业的内部审计人员培训较少，基本是为期3天针对审计知识的小培训（内训 5 2 . 6 % ，外训 2 9 . 9 % ），连续一周乃至多周涉及专业技能、公文写作、沟通协调等综合素质的培训 （ 1 7 . 5 % ）较少。在内部审计愈加重要、涉及内容愈加多样的现实情况下，此种培训方式不利于培养综合型人才，难以应对日新月异的审计工作变化。

（三）内部审计全覆盖运行模式的现状考察

“凡审必严”是内部审计全覆盖工作方法的指导方针，要推进国有企业内部审计全覆盖，就必须有完善的审计措施和方式，提升内部审计监控质效。该地域虽然不属于重庆主要发达区域，但审计措施和方式基本是依照市级要求进行，对其进行分析可以大致窥探全市国有企业内部审计措施和方式的全貌。从表3可知，目前内部审计措施和方式的实施主要有以下几个方面特点。

一是审计措施的实施覆盖全面。据调查，制定审计方案、参与重大项目的审计讨论、事前审计、风险评估等内容，除未进行内部审计覆盖的8家企业外，其他国有企业都实现了全覆盖，此项成果得益于在国家政策的要求下，市审计局和各区县审计局进行了强有力的督促。

二是具体审计方式发展不平衡。据调查，目前国有企业内部审计全覆盖的实施方式主要是建立项目审计和督导机制 9 2 % ）编订审计计划（ 8 4 % ；考核项目审计质量和评估审计报告（ 5 2 % ）和制发内部审计工作手册（ 2 2 % ）等较为耗时耗力但效果更为显著的方式却较少实施。诚然，充分的事前和事中审计是项目质量的重要保障，但事后评估和全流程监控也是内部审计整体质量体系建设的必要条件，对此，需要进一步建设推进。

三是信息技术运用程度还不够高。据调查，该地区国有企业配置信息化辅助系统或者工具的占比不足三成，拥有大数据系统的更是寥寥无几;主要运用的还是档案管理（ 9 2 % ）运行流程信息化（ 8 0 % ）等常态工作，对于审计信息共享（ 2 8 % 、异常项目信息的监控预警（ 2 2 % 适用较少。在国有企业项目数据愈加繁杂的情况下，内部审计全覆盖的工作效率会受到信息技术运用程度的直接影响。

（四）审计评价考核问责监督全覆盖运行的现状考察

加强审计结果运用，严肃追究审计责任是内部审计流程的关键环节，也是支撑内部审计全覆盖要求的重要保障。虽然该地域的大部分国有企业都注重运用审计结果，以求实现内部审计工作提质增效，但从表4可知，目前还存在一些问题亟待解决。

一是审计结果考核运用方式适用覆盖不健全。据调查，现有国有企业都将审计结果与绩效考核挂钩（ 100 % ），对其后审计部门提出的整改建议研究工作（ 100 % ）也较为重视，能达到 100 % 这个最佳状态。然而，对调职免职降职（ 2 2 % ）、党内问责限制晋升（ 12 % ）等考核方式的适用覆盖不足，有可能影响问题整改的效果。

二是问责整改的保障措施刚性不强。要强化“严肃问责”，问题整改的保障措施必须具备足够的刚性。据调查，内部审计人员普遍认为保障措施存在以下几方面问题：其一，审计评价难以量化（ 3 2 . 3 % ），比如某业务部门的项目审计被评为不合格，但因无法量化，实际上未得到该部门认可。其二，取证方式具有局限性0 3 4 . 5 % ）。目前对于问责整改主要采取事后取证的模式，基本是项目出现问题后对前因后果进行调查，一般会附上该部门或该责任人提交的问题报告。该模式缺乏对整体流程的清晰、可行的调查统计判断，容易出现笼统、主观臆断，导致最终提交的审计结果难以直接运用到管理中。其三，审计规则不够完善（ 1 9 . 4 % ），审计责任界定较为困难（ 1 3 . 8 % ）。根据调查，大多数国有企业对于董事长、总经理的履行经济责任情况审计认定比较明确，但对于主营业务部门的履行经济责任情况审计的认定比较笼统，并没有根据不同部门的特征对负责人的经济责任进行明确，这导致在责任界定时只能参照统一标准，具体部门、具体项目的责任未厘清，这一定程度上影响了内部审计的权威性。

三是审计问责执行力度不够大。虽然在大多数国有企业内部审计规章制定中对与绩效考核挂钩等方式进行了规定，但根据调查，具体的执行却未能达到预期效果。因为种种原因，严格执行绩效考核（ 6 8 % 的比例并不算太高，无论企业内部通报批评（ 5 2 % ）严肃党内问责（ 1 4 % ）、晋升一票否决 （ 2 % ）等比较严重的问责执行。

二、国有企业内部审计全覆盖的主要困境