欠发达县城新型城镇化建设困境及路径优化

郡县治则天下安，县域强则中国强。党和国家高度重视县城在城乡融合发展中的地位和作用，党的二十大强调"以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设”。随后，出台《深人实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》作出专门部署。2024年4月，习近平总书记在考察重庆时强调，“重庆集大城市、大农村、大山区、大库区于一体，要大力推进城乡融合发展。积极推进以县（区）城为重要载体的新型城镇化建设"以县城为载体，推进新型城镇化建设是城乡融合发展的重要内容，对于欠发达县城而言机遇与挑战并存。由此，本文聚焦重庆市丰都县，剖析其在新型城镇化建设中存在的问题，针对性提出回应对策，对于破除"欠发达"带来的挑战，抓住城乡融合发展等战略机遇具有重要意义。

一、丰都县在新型城镇化建设中面临的现实困境

（一）存在结构壁垒，新型城镇化速度有待提升

得益于外在支持和自身努力，近年来丰都县的城乡面貌发生了巨大变化，但城乡二元结构壁垒仍然存在，影响着新型城镇化建设速度。一是城镇化整体步伐有待加快。城镇化率是衡量城市化速度和质量的重要指标之一，也是衡量一个国家或区域经济发展的重要标志。2023年末，丰都县常住人口城镇化率为 51.89% ，还未达到"十四五"规划提出的“常住人口城镇化率提高到 65% ”的目标，更远落后于重庆市 71.67% 的城镇化率，城镇化进程稍显缓慢。二是城乡间要素流动仍然受阻，农民迁入城市存在困难。城市和农村属于一个有机整体，以县城为重要载体推进新型城镇化建设，要破除户籍、土地、产权等制度性壁垒，促进城乡要素双向平等流动，实现两者均衡发展。但政策目标和现实情况间还存在一定的差距，县级政府受财政收入制约，要完全打破制度性壁垒较为困难，阻碍着人才、资金、技术等要素流动，农民迁人城市后，农村土地承包权、宅基地使用权等权益问题没有明确清晰的配套制度予以保障，也影响着农民进城扎根的意愿。在推进“以人为核心”的城镇化进程中，如何保障农业转移人口的权益转换，是一件亟待解决的难题。

（二）县城承载力不足，新型城镇化质量有待提高

“十四五"规划提出的城镇化率目标对城市的综合承载力提出了挑战。欠发达县城的综合承载力相对不足，导致县城在吸纳农村人口、提升城市发展质量等方面的支撑作用不够。一是就业机会少，就业供求结构失衡。进城务工、送教是农村人口迁入城市的主要驱动力，但目前丰都县的就业岗位容量在整体上还无法满足城镇化带来的就业需求，且存在供求不匹配的偏差。2023年，丰都县城新增就业6058人，但对比丰都县城镇人口所需的就业岗位数量还存在较大缺口，丰都县的产业结构以农业和传统工业为主，对就业吸纳的力度不够强劲。同时，农村进城务工人员的文化素养不高、就业技能不足、工作稳定性欠缺，所能谋求的岗位与县城供给的岗位间存在偏差，目前丰都县农民进城后，男性主要从事工地工人、保安、清洁工等工作，而女性主要从事保姆、月嫂、服务人员、清洁工等工作。这类岗位对人员的需求是有限的，而其他企业提供的岗位多数农业转移人口无法胜任，导致农村转移人口难以满足县城发展所需，而县城为这部分群体能供给的岗位同步较少的双重困境。二是公共产品和服务供给质效较低。与发达县城、大中型城市相比，丰都县缺乏足够的自我发展能力及资源动员能力，财政、产业、土地、人口等均处于劣势，经济和社会发展水平相对较低，导致社会保障事业发展缓慢，公共产品和服务供给水平低。如县城的市政公共设施仍不完善，老城区管网整体陈旧老化、路网容量不足，数字信息化建设较为滞后等等。县城承载力不足会进一步带来人口流失问题，数据显示，2023年丰都县全县总人口78.98万人，而常住人口只有54.42万人，流出24.56万人，流出率 31.01% 。

总迁出人口7780人，而迁入人口只有4604人，迁入率为负 40.8% ，人口的净流出导致丰都县缺乏发展动力，同时青壮劳动力和学龄儿童的流出会使人口结构失衡，加剧社会老龄化风险，这将对丰都县新型城镇化建设带来巨大挑战。

（三）基层治理难度提升，治理方式有待优化

“基层强则国家强，基层安则天下安”，基层治理是国家治理的基石。欠发达县城在推动新型城镇化进程中，农村转移人口的增加会对县城基层社会治理提出更高的要求，但目前丰都县还面临治理难度大、方式落后的问题。一是治理难度增加，呼唤效能优化。对于欠发达县城，提升治理效能并非轻而易举。一方面，相较发达地区，欠发达县城现有的基层治理能力及水平本就不足，难以应对城乡结构的迅速变动;另一方面，按城镇化进程速度，丰都县在5年内从城镇化率 51.89% 提升至近 70% ，预计需新增约10万人进入城镇，“县城在治安、矛盾纠纷、社会保障、民众需求等各个方面的治理难度加大”，[2同时，县城城镇化会虹吸大量的农村劳动力流入城市，农民“市民化”，但农村却“空心化”，导致乡村的基层治理主体弱化，如何平衡城乡治理成为难题。二是治理方式有待优化和改进。推进新型城镇化建设，需要在治理方法与治理手段上不断创新，多元共治、人技互动，推动构建现代化基层治理格局。但在实践中，党和政府仍然是基层治理的绝对主导力量，其他社会主体参与基层治理的程度还不够。同时因数字综合治理平台不完善，无法彻底解决各个行业信息不对称、不全面的难题，无法精准全面地掌握群众对于基层治理的需求，因此在当前的县域治理中，往往出现"头痛医头、脚痛医脚"现象，尚未实现"以人为本"的精细化治理[3，影响着治理水平的提升。

二、丰都县推进新型城镇化建设的路径探讨

（一）以体制机制建设为抓手，促进城乡要素流通

体制机制是欠发达县城城乡要素畅通流动的重要保障，通过不断深化改革，破除结构壁垒，联动城乡融合发展，推动"人、地、钱"等要素在城乡间自由流通。一是完善城乡融合发展政策。消除结构壁垒，推动县级层面因地制宜落实有利于促进城乡融合发展的户籍、教育、就业及社会保障等政策措施，保障城乡之间各类要素自由、平等流动。其中户籍改革是关键一环，其直接影响农民对城市公共服务的享有程度，欠发达县城要根据上级政策文件，制定农村转移人口县城落户政策，让农村转移人口能安心进城，也能平等享受城市提供的公共服务。二是建立健全转移补偿机制。针对农村转移人口，应在住房、就业等方面制定补偿政策，帮助其扎根县城。在规划用地时，应考虑转移人口住房需求，适当根据上一年度数量权重增加本年度用地规模，将符合条件的转移人口纳入政策性住房和过渡性住房保障范围。三是建立可持续的县城建设投融资机制。建立持续的、多元的城镇化建设保障机制，实现投融资管理全过程规范化，努力提升投融资效益。根据项目性质科学制定不同投融资方案，做好投融资可行性评估，健全约束、评价机制，强化绩效评估。

（二）以公共服务效能为抓手，增强县域承载能力

公共服务水平和质量是县城综合承载能力的体现，也是新型城镇化建设、城乡融合发展需要做好的重要工作。一是以需求为导向精准供给。在以县城为重要载体推进新型城镇化进程中，要把握城乡居民的多元化需求，注重区分不同社区、不同群体的结构性、差异化服务需求，实现公共服务供给精准化。如对于老旧小区要完善基础设施建设，保障老旧小区居民生活的便利性和安全性;对于新小区要配套或转移更多的教育资源；对于弱势群体要强化社会福利保障等等。二是发挥政府在纯公共物品供给中的主导作用。纯公共物品具有非竞争性和非排他性，由私人部门供给存在诸多弊病，因而政府等公共部门在公共服务供给中责无旁贷，应以《“十四五"公共服务规划》为指引，发挥政府的兜底保障功能，并充分利用数字赋能，如运用数字技术精准识别县城居民对公共服务类型的需求，精准弥补短板，降低服务成本、提高服务效能。三是做好准公共物品和私人物品的多元供给。充分发挥市场配置作用，让市场力量参与到准公共物品和私人物品的供给中去，实现付费可享有、品质有保证、价格能接受，促进县域内家政、娱乐、餐饮等生活服务业提档升级，为居民提供多样化、高品质的生活，提升县城吸引力，同时发挥社会组织的积极作用，构建多元供给格局。

（三）以新时代“枫桥经验”为抓手，提升基层治理效能

随着新型城镇化进程的深入，基层社会治理环境变得更加复杂，县城社会治理迎来极大挑战，此时，新时代“枫桥经验"提供了有益参考。一是坚持党的领导和“以人为本"理念。新时代“枫桥经验"将党的领导与“以人为本"的群众路线牢牢结合起来，紧紧围绕团结群众，坚持以“从群众中来到群众去"这个核心要义做好基层社会治理工作。欠发达县城在新型城镇化进程中，要充分发挥党的全面领导作用，统一协调各部门，解决各部门在社会保障、产业规划、土地利用、优化环境等方面存在的"碎片化"治理问题，围绕"以人为本"理念，形成多部门协同治理格局，提升新型城镇化成果的惠及度，加大服务型政府建设力度，不断提升人民群众的满意度与获得感。如完善政府官网民意诉求板块建设，为群众提供更加畅通的反馈与监督渠道，了解并及时回应群众反映的困难与诉求。二是赋予街道和乡镇更多自治权。新型城镇化建设的各项工作最终落脚点仍在街道和乡镇，应强化基层自治力度，让街道和乡镇拥有更多自主权。如可将部分行政审批权下放，做到简单事情村社层面解决，相对复杂事情街道和乡镇解决，提高基层治理效率。三是构建共建共治共享的治理格局。当前，各方对基层治理的能力和水平都提出了更高的要求，单靠政府很难高效治理。因此，应以社区为基础，吸纳和整合多方力量参与，建立社区功能型的自治组织，将所有包括农村转移人口在内的居民调动起来参与到基层社会治理中，整合社会资源，形成以社区党组织、社区居民参与的共治共享格局。

（四）以培育产业根基为抓手，推动稳定就业创业

人才是推进欠发达县城新型城镇化的核心资源，形成人才聚力需要稳定的就业岗位作为支撑，而强有力的产业是提供稳定就业的关键。一是推进产业融合，增强产业聚集效应。欠发达县城应以城乡融合发展为主线，着重突出县城城镇化中的链接优势，以城乡融合为基石，强化特色优势产业支撑力。通过以工业带动农业，农业反哺工业，农业带动文旅业等方式促进城乡间“三产融合”，实现县城与乡村产业之间的有机结合与协同发展，夯实城乡发展根基。大力发展县域内带动力强、就业岗位多的优势产业，创新延伸产业链。如以丰都县牛肉产业为基础，做好牛肉产业精深加工，结合“尚善"鬼城文化，推出肉牛系列产品（生鲜、初加工及肉干系列）;创新现有麻辣鸡加工技术，探索从“餐桌上的美食"变成旅行中、追剧中必备的"零嘴”，打造"鬼城麻辣鸡零嘴”系列产品，通过升级农业产品产业链条，促进城乡产业要素融合，夯实产业发展根基。二是坚持以稳定就业为导向，强化政策支撑作用。农业转移人口就业问题事关新型城镇化进程，要着力把稳定和扩大农村转移人口的就业作为宏观调控的优先目标，在拓宽就业创业渠道基础上，落实稳岗返还、稳岗扩岗专项贷款等政策，实施县域主导产业吸纳就业支持举措，稳定和扩大就业容量。三是加大就业创业帮扶力度。面向农村转移人口推出就业服务平台，推动就业服务下乡镇、下社区，让其获得可感知可触及的高质量就业服务。人社局、工商联、知联会等相关部门应加大就业帮扶活动力度，积极开展“春暖农民工"等关心关爱农村转移人口的服务行动，集中送政策送服务送岗位；积极摸排农村转移人口的知识技能基础、求职就业意愿和技能提升需求，分类组织开展就业技能培训、岗位技能提升培训及创业培训，提升农村转移人口就业质量;与县城内外企业加强信息对接，以就业为导向开展企业订单、定向培训入职，促进农业转移人口实现技能就业。健全农村转移人口社保、低保制度，做好社保关系转移接续工作，扩大农村转移人口社会保障覆盖面，落实维护新就业劳动者的劳动权益，切实维护其劳动权益;为有想法创业的农村转移人口及其他社会人士，提供技术、税收、创业贷款贴息等优惠政策支持，鼓励其创业自主就业，从而带动产生新的就业岗位。

基金项目：重庆市党校（行政院校）系统“学习贯彻习近平总书记在新时代推动西部大开发座谈会和视察重庆重要讲话重要指示精神"重点专项项目“我市欠发达县城在推进新型城镇化建设中的现实困境及路径优化研究"（项目编号：2024BZDZX—40）阶段性研究成果。

参考文献：

[1]2023年重庆市国民经济和社会发展统计公报[EB/0L].（2014-03-24）[2025-04-18].shttps：/tj.cq.gov.cn/zwgk_233/fdzdgknr/tjxx/sjzl_55471/tjgb_55472/202403/t20240326_13084652.html.

[2]桂华.城乡三元结构视角下的县域城镇化问题研究[J].人民论坛，2021（14）：64-66.

[3]朱鹏华，刘学侠.以人为核心的新型城镇化：2035年发展目标与实践方略[J].改革，2023（02）：47-61.

作者：中共重庆市丰都县委党校副校长、正高级讲师责任编辑：张波