协同治理视角下城市社区环境治理的路径探析

城市社区作为社会治理的重要场域，不仅是生态文明建设的基本单元，也是党巩固执政能力和执政基础的重要基石，1切实做好"最后一公里"的治理实践关系到“美丽中国"建设能否真正成为人民群众共建共享的事业。随着社会经济的发展变化，亟须重新审视城市社区环境治理方式，不再局限于城市社区环境治理是"政府责任还是市场责任"的讨论，2而是着眼于政府部门、社会组织、市场主体、社区居民等一系列行动主体行为的协同共治。本文以昆明市X区W社区环境治理的具体实践为例，探讨城市社区“最后一公里"协同共治的优化路径，旨在为城市社区环境治理提供案例参考和策略支持。

一、城市社区环境治理面临的主要难题

城市社区环境治理共同体的形成并非一蹴而就，而是在发展中不断完善和丰富。在治理主体由一极化逐步向多极化演变的过程中，我国城市社区环境治理机制不断优化，政策执行效率逐渐提升，但在实践过程中也出现了协商平台功能弱化、固化依赖单位制、共同体精神发育不足、“搭便车"引发的负和博弈等现实难题，亟待进一步强化治理主体间的协同共治。

（一）协商平台功能弱化

在我国的基层治理结构中，居民委员会和业主委员会是两个重要的自治组织。从理论上讲，居民委员会的功能主要是自我组织、自我教育、自我服务、自我管理和利益表达，是居民参与社区治理的重要平台。但在基层实践过程中，居委会被赋予了更多的行政职能，导致基层协商自治平台功能发挥不足，基层治理能力建设较为薄弱。作为后单位制时期的新兴自治组织业主委员会，通常作为社区综合治理"润滑剂”，理应起到社区集体行动与居民个人之间沟通桥梁的作用。但是由于业主委员会成员变换频繁和缺乏经费，难以真正发挥效用。现实实践中的居民委员会和业主委员会都存在一定的“悬浮"现象，作为居民参与基层治理的协商平台功能并不突出，难以有效组织居民参与社区环境协同共治。此外，具有自治协商作用的居民恳谈会、社区议事会、评议会、听证会等，常常也因为社区居民的参与度不高，基层治理效用并不显著。总体而言，城市社区生态环境治理领域由于缺乏具备实质效用的协商共治制度平台，居民难以参与社区治理，潜在影响生态环境治理效果。

（二）单位制的固化依赖

在现如今的社会管理体制中，单位在社区治理中仍然扮演着非常重要的角色。在原有的单位体制中，居民的个人发展以单位为依托，主要社会利益也是在单位中获得，个人的收入、福利、保障等等与单位紧密相连，单位是个人利益的化身和代表，房屋的产权属于单位，资源由单位配置，规则由单位制定，物业由单位后勤保障。单位制社区居民习惯了社区公共事务“被包办”，因而面对社区环境治理等公共事务往往缺乏动力为维护共同利益而行动。单位制改革的迟缓客观上弱化了居民参与社区治理能力的培养，公民意识觉醒缓慢。

（三）共同体精神发育不足

单位制社区居民情感的维系主要是基于集体中稳定的社会生产关系的联结，熟人之间的内生性惩罚无形中起到维护社区生态环境的作用，共同体的精神纽带实际上建立在对单位严重依赖的基础之上。对组织依赖的客观存在并不利于现代社区共同体精神的发育。随着住房市场化改革和现代社区制的确立，同一个社区居住着不同社会阶层、不同教育背景、不同职业技能的社会人群，缺乏以血缘和工作为纽带的社会关联，熟人社会逐步分化。处于新旧制度交替之间的现代社区，共同体精神发育尚显不足，新的共同体精神重构尚需时日。而建立在技术形态之上的如社区业主微信群、QQ群、社区论坛等虚拟共同体组织关系松散，难以真正聚焦社区公共问题。

（四）理性博弈选择策略

出于“搭便车"心理，个人往往倾向于风险由他人承担，而自己却能够从中获益。这种情况在社区环境治理中同样存在，直接表现就是居民参与公共活动不积极。每个人都希望通过他人的积极行动获得周围环境改善带来的正收益，自己享受公共福利又不愿为此支付成本。究其原因，主要在于社区在生产公共服务过程中既没有“激励"行动者一定的经济利益，也没有“强制"社区居民参加公共服务的权力。3]这种情况下产生的直接后果是生态环境治理成本最终由参与居民承担，而不参与治理的居民却能够坐享其成。长此以往，挫伤了参与者的积极性和主动性，导致居民不再愿意为公共利益支付成本，造成“公地悲剧”。这种个人理性选定的占优策略不是最优策略，反而总是以个人理性造成集体困境。4]

二、治理实践：以昆明市×区W社区为例

昆明市X区W社区成立于2010年4月，下辖4个居民住宅小区和16家单位，常住人口16000余人，住户以高素质青壮年人群为主，居民结构多元且有序，是一个现代化特征突出的大型城市社区。在城市社区环境治理实践中，W社区通过探索构建党建网、服务网、文化网、稳定网的“四网"服务共同体，社区综合治理水平显著提升，先后荣获昆明市“绿色社区""先进基层党组织示范点"“巾帼示范社区"等表彰。本文选取W社区作为研究样本，探讨将住宅社区作为城市治理的新基本单元及其治理模式创新背后的内在逻辑和实践进路。

（一）基层政府：城市社区环境治理的发起者和主导者

为增强社区居民保护环境的意识，创造邻里之间的沟通与交流平台，共创和谐社区家园，X区政府于2018年发起“爱国卫生大扫除”活动，号召全区范围内的居民每周五在社区内开展一次清洁大扫除的义务劳动。为深入推进社区环境治理的“众参与”，X区政府在全区范围内开展“小手拉大手"活动，将“爱国卫生大扫除"活动的“7个专项行动"融入课堂，带动学生和家长共同参与社区环境建设，明确职能部门的责任清单，推行如"清垃圾、扫厕所、勤洗手、净餐馆、常消毒、管集市、众参与"等专项行动，对群众反映强烈的热点、难点、堵点问题进行集中整治，巩固环境卫生的治理成果。根据实践反馈情况，昆明市人大常委会将相关条例修订工作列入立法计划，从法律层面保障了爱国卫生工作的延续性和有法可依，以环境卫生制度化为重点的专项行动进一步促进了爱国卫生大扫除常态化开展。

（二）基层党建：推动民众参与协同共治的重要抓手

党建工作是撬动城市社区环境治理的重要抓手。作为一个超大型现代化社区，W社区设有一个党总支，下设4个党支部，共有党员110余名。为充分发动广大居民参与到社区环境治理中来，W社区以党建为引领，通过基层党建的联结和带动作用，助推社区环境治理工作。一是构建"大党委"的联动机制，通过社区党组织与辖区单位行业及各领域党组织的联结作用，由社区党组织牵头成立社区“大党委”，成员覆盖辖区内15家单位的党组织，推动辖区“资源共享、活动联搞、服务联办”。把社区党组织的政治功能和服务功能发挥在破解"联结任务"难题、推动社区建设发展上，在社区生态环境治理方面形成多方联动、优势互补、共建共享的城市基层党建工作新格局。二是将社区人居环境建设与每月的主题党日教育常态化制度化有机结合起来，聚焦生态环境的"阵地建设”，把社区生态环境的改善作为党日活动的“主旋律”。三是片区全覆盖打造四级红色网格，把社区内110余名党员按照地域相邻、相近的原则，划分到4个片区党支部中去，以小区（庭院）为单位，延伸建立4个片区党支部、21个小区（庭院）党小组，构建"街道党工委—社区党总支—片区党支部—小区（庭院）"四级红色网格，做到片区全覆盖，提升组织力和渗透力。四是充分发挥党员干部"领头羊"作用，立好“行动标杆”，按照“党员带头、群众参与"的推进原则，依托所有党员志愿者组建19支为民服务小分队，以党员志愿服务为抓手，在全区积极倡导“让每一个居民享受志愿服务，让每一个居民成为志愿者”的服务理念，以党员带动群众，打造社区党员和群众志愿者共同体。

（三）社区治理：推动社会组织参与的重要平台

为了创造有利于社会组织共同参与社区环境治理的平台，W社区积极加强组织的沟通协调，不断提升自身服务平台建设和功能，从多层面、多举措、多渠道作出有益尝试。一是合理借用外力，努力实现治理目标双赢。W社区主动与相关责任单位沟通，将“爱国卫生大扫除"活动作为城市创建全国文明城市的一个服务平台，通过城市创建全国文明城市建设带动社区环境治理，争取治理目标达到“双赢”。二是加强与地方院校的合作，将社区打造成在校大学生的社会实习基地。社会实践是人才培养的重要环节，实践平台是大学生参加社会实践的现实需求。W社区主动作为，通过与周边的高等院校，如滇池学院、云南体育运动职业技术学院、昆明艺术职业学院签订框架协议，建立稳定的校地合作关系，为高校的人才培养提供实践平台。三是充分发挥社区内兴趣爱好者组织的桥梁纽带作用，实现基层治理以局部带全部。W社区有多个群众自发成立的社会组织，如书画兴趣爱好者小组、太极拳运动兴趣爱好者小组等。为了便于线下交流学习，社区居委会为小组成员专门开辟了室内场馆作为学员们的日常活动场地，小组成员对“爱国卫生大扫除"活动的良好共识和自发宣传达到以点带面、以局部带全部的效果。四是做好动员宣传，营造和谐社区氛围。建设线下橱窗宣传栏和线上“We家"微信公众号，打造“社区是我家，建设靠大家"专栏，在广大居民中加强正面引导，树立社区生态环境共建共治共享的良好形象。

三、优化“最后一公里”协同共治的实践进路

健全现代环境治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体是新时期推进基层治理现代化的重要目标。加强体系化建设，以政府主导为基本前提、将人民群众作为公共服务的生产者和消费者，构建多方主体共同参与的协同共治体系，是推进城市社区环境治理现代化的必然要求。

（一）在社区环境治理工作中加强党的领导

习近平总书记明确指出，“提高社区治理效能，关键是加强党的领导”5]。党的十九届四中全会提出，必须在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫，要把我们国家的制度优势更好地转化为国家治理效能。党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，要充分发挥党组织的领导核心作用，加强党的基层组织建设。除了要进一步建立健全基层治理中党的领导体制机制和科学组织架构之外，还需将党建逻辑与社区治理逻辑结合起来，做到党建与社区生态环境治理的精准对接，不断扩大党的组织覆盖和工作覆盖。一是通过体制创新与机制优化，统筹党委领导下的社区治理平台的设置优化，做好制度夯实和政策供给，协调并发挥好不同社区治理平台的职能作用，为居民有效参与社区生态环境治理创造有利通道，这是解决社区治理中自治组织"悬浮”问题的关键。二是要创新党组织设置和活动方式，发挥好基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，以社区党员为切入点提高民众对社区公共事务治理的参与度，化解社区治理中居民弱参与的治理难题。群众路线是我们党的根本工作路线，通过党员带动群众，把社区环境治理中的正确主张转变为群众的自觉行动。三是充分发挥基层党建的组织优势，把党的组织优势转化为社区治理优势，组织和吸纳广大积极分子参与到社区生态环境治理中来，唤醒社区民众共同体精神的觉醒。新时代的中国生态环境治理已不仅仅以传统行政行为驱动，而是基于党组织引领、系统资源集体下沉、社会秩序再造的整体性治理，需要将党的基层组织建设和社区治理建设相融合，以党的组织优势强化社区治理基础，为基层环境治理效能注入强心力和向心力。

（二）完善法律法规对社区环境治理的保障功能

实现人人有责、人人尽责的居民自治良性互动，需要社区居民的广泛参与和开放的自治平台。建议完善相关法律法规，厘清政府组织、自治组织和社区居民的权责边界，明确社区居民的责、权、利，规避"搭便车"行为。将社区视为更广泛意义上的进行联络和整合的民间组织，减少单位依赖。社区公共事务建设的最终目的是人的参与和发展，人民群众对生态环境治理的获得感不仅源自对治理成果的共享，也源自对治理活动的共同参与。未来的社区治理模式应遵循党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障的原则，激发社区成员的参与意识，最终形成人人参与、人人享有的社会治理共同体。法律法规是社会各权力主体进行社会政治经济博弈的重要规则，社区环境建设触及城市公共管理和公共服务体制改革，需要通过法律的优化完善来划分社会各权力主体之间的功能领域和权力边界，优化城市基层治理和公共服务的组织结构。