履职事项清单改革的基层实践与创新

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，对健全社会治理体系作出专门部署，指出要健全乡镇（街道）职责和权力、资源相匹配制度，加强乡镇（街道）服务管理力量。1]习近平总书记指出，要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫。 ^[2]2024 年全国乡镇（街道）履行职责事项清单工作推进会进一步明确了要形成事权清晰、责能相适、履职顺畅、保障有力的乡镇（街道）权责体系，不断筑牢党在基层的执政基础，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供坚实支撑。3新时代基层社会治理创新围绕群众反馈的多元化问题清单，聚焦履职事项清单改革，释放行政效能、激活参与力量、优化服务流程，为基层社会可持续发展注入治理动能

一、推动改革：新时代基层社会治理的时代要求

随着经济社会结构的调整发展，基层社会的主体构成、组织形态和发展机制等要素正在发生显著而深刻的变化。时代变化、社会发展以及群众需求等因素“倒逼"基层社会治理改革发展，需要基层党委政府做出积极回应，进而构建起“共建共治共享”的社会治理新格局。

（一）基层社会矛盾呈现复杂交叠特征

在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标后，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱“三重压力”，内部与外部、周期性与结构性问题并存，转型阵痛持续释放。经济社会的发展变化在提高群众物质生活水平的同时，也导致一系列涉及劳动保障、土地纠纷和邻里矛盾等社会问题同步“涌入"基层，加之社会成员间更为频繁、更为复杂的交往互动，发生多种矛盾纠纷的可能性随之增大。

（二）单一治理主体无法满足公共服务的多元需求

随着经济社会的快速发展和传统社会治理机制的解构，社会治理方式由高度集中的单位制统一管理转向多元共治的社会化治理。4]在基层治理现代化中存在片面追求强化行政控制权的现象，5]行政系统对群众高质量需求的匹配嵌套以及多元治理主体的效能发挥不足，往往会产生响应时限长、需求对接错位以及治理方式粗放等治理困境，无法满足群众对公共服务的高质量需求。

（三）基层社会治理体系遭受多重结构性矛盾的叠加压力

行政系统的"漏斗效应"导致权责配置严重失衡，乡镇（街道）和村社所实际承担的行政事务远超其法定职责范畴，而配套的人财物资源却存在较大缺口，使得基层社会治理长期处于超负荷运转状态。同时，传统基层治理机制与现代化治理需求有一定程度的错位，在城镇化进程中衍生出的劳资纠纷、新业态监管等复合型矛盾，已超出传统治理机制的能力边界，暴露出治理手段与治理对象之间的适配性危机。

二、改革困境：机制梗阻导致治理效能不足

我国基层社会治理在现代化转型中呈现出显著的制度性张力，即科层制架构下的权责配置失序、跨部门协同的机制性梗阻与制度创新成果的实践转化效能衰减，形成对社会治理体系现代化的深层挑战。这些制度性矛盾衍生出治理负荷与治理能级的结构性失衡，从而形成了有限治理能力承载无限治理责任的实践困境。

（一）条块关系不清晰，权责边界模糊与服务外包监管缺失交织

在基层社会治理场域中，条块关系模糊化与权责配置失衡构成了制度运行的结构性矛盾。部分县级部门指定中介机构和三方机构介人基层工作过多，缺乏对相应事务的法律支撑和权限界定。相关部门将农村承包地确权办证等部分专业性业务外包给第三方机构，形成“权力上收—责任下移”的非对称性配置，却未能建立有效的第三方服务质量监管体系，导致部分证件出现信息错漏等问题，也使得治理风险转移到基层。

得治理风险转移至基层党委政府。

（二）权责分工不明确，部门本位主义与制度供给不足双重制约

自2015年中共中央办公厅、国务院印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》以来，省市、区县及乡镇（街道）各级政府均作出积极响应，各地也以多种形式公布清单内容，但在实际工作中，仍然存在部分事项责任不明、权责不等的问题，制约着基层治理效能实现。一方面，县级职能部门依托行政权威，通过“红头文件”“讨价还价"等非正式方式将大量部门事项或专业技术性工作转嫁至镇村层级，这往往伴随"政策空转”现象，仅规定工作目标任务却未同步下放对应的治理资源和组织保障，还存在以文件上增加基层层级的方式作为风险共担、考核指挥的“万能钥匙”，将上级传导的绩效压力转化为基层治理负荷。另一方面，基层治理实践中跨部门协同机制缺失，制度设计存在漏洞。在多部门交叉领域，因缺乏权威性统筹机制，导致“责任悬浮"现象频发。当基层反映的事项涉及职能职责交叉时，部分单位容易出现责任推诿现象，而对于多部门、多层次共同涉及的协同事项，则以任务繁重、责任不明、资源欠缺等缘由互相推诿，]进而交还至基层变通处理。

（三）改革成效转化困难，政策试验的普适性困境与移植效能衰减

政策试验作为具有中国特色的政治现象，其含义是中央为推行新政策、新改革而在某地或多地开展试点化工作，目的是减少执政风险和观察执行成效。8改革经验的推广政策移植面临制度环境的非均质化、执行主体能力的差异化以及政策再情境的悬浮化等问题，试点地区与推广区域在行政生态、资源禀赋及社会资本积累等方面存在显著差异，无法在实践中达成理论效能。从前期全国履职事项改革试点工作的开展情况来看，相关政策试点工作取得了预期成效，但由于基层乡镇、村社治理情境差异较大，需要立足镇情村情制定具体实施方案，才能保障后续其他地区开展经验推广和成效提升。

三、实践探索：梅江镇探索基层社会治理效能提升的创新路径

重庆市秀山土家族苗族自治县梅江镇地处渝湘黔三省交界处，是省际协作治理、区域合作治理、城乡公共治理的复合型治理样本。在贯彻落实各项基层社会治理工作中，梅江镇一度面临权责不清、考核繁琐、保障不足等"小马拉大车"的治理困境。为此，梅江镇以全市首批履职事项清单改革试点乡镇为契机，深入贯彻落实习近平总书记关于基层治理的重要论述和党中央关于整治形式主义为基层减负的决策部署，将推进履职事项清单改革作为贯彻新发展理念、推动治理效能提升的关键抓手，以推动履职事项清单数字化为目标，深度整合“141"基层智治平台，构建起“数据驱动—智能分派—闭环管理"的基层社会治理减负增效的新范式。

（一）深化制度改革，提高党建引领基层社会治理效能

基层治理体系改革的核心在于通过党建引领实现治理结构的制度性重构。在深化推进履职事项改革的实践中，梅江镇通过强化乡镇党组织的统筹协调功能，将分散的行政资源整合为治理共同体，形成“党委统领一多元协同"的治理新范式。依托"乡镇（街道）—部门配合清单"建立起跨层级动态响应机制，将属地管理与专业治理有机衔接，有效化解了政策悬浮与执行碎片化的疾。这种制度重构不仅消解了形式主义滋生的制度土壤，更通过治理流程的再造，明确规范部门事项合规转移和配套权力，提升基层综合协调能力，使基层在获得治理自主权的同时，形成抵御非必要行政干预的制度屏障。

（二）推进权责对等，厘清县镇两级参与基层社会治理的职责边界

划定县镇权责界限，实现县镇两级权责对等、分工明确、治理有效是推进基层社会治理高质量发展的重要一环。10]梅江镇立足清单化改革，系统化推进县镇权责清单梳理，以“三化融合"完善基层治理格局。一是清单管理精准化，破解村社发展困局。针对镇村文旅产业规划缺位问题，单列7项特色文旅职责，积极开发“特色事项工具箱"等特色服务，协同联动县级文旅管理部门，同向谋划镇村文旅产业发展、非遗文化的保护与传承等业务事项，以县级支持一镇级主导一村级实施的多元协同治理机制推动发展。二是考核体系科学化，构建县镇协同新生态。创新"双向穿透式"评价体系，将87项镇级配合清单与32类县级考核指标精准对接，推动考核从“单向施压"转向"双向激励”。改革后，基层人员跨领域履职工作量显著下降，县镇两级形成责任共担、效能共提的治理共同体。通过考核评价体系的价值引导，将考核评价体系的重心从“痕迹管理”转向"实效评估”，推动形成以问题解决为导向的新型政绩观。这一突破既是对传统科层制弊端的制度性回应，也为加强国家治理体系和治理能力现代化提供了基层实践的探索路径。三是改革成效立体化，实现治理成果有形感知。建立“三机制三清单"体系（即动态管理机制、数字赋能机制、考核衔接机制以及基本履职清单、配合清单和收回清单），深度清理冗余事项23项，剥离非法定业务92项，12]大幅精简镇村两级考核指标与台账总量，推动高频事项办理时限大幅压缩，医保卡申领等惠民服务实现立等可取，实现基层干部从迎检留痕向为民服务转型。创新打造“云上和事堂"民间调解品牌，实现基层矛盾调解工作的数字化与智能化，建立“云端枫桥经验"实践模块，实现网格事件、矛盾调解等社会治理数据实时归集至"141"基层智治平台，积极推动矛盾纠纷线上受理、线下联调，做到“小事不出网格、大事不出镇街”。

（三）强化数治融合，赋能基层社会治理高质量发展

乡镇（街道）强化推进数字政府建设，切实发挥技术支撑作用，驱动行政组织形态变革，实现流程范式向数据范式的转变。13]梅江镇围绕推进数字重庆建设，加强"141"基层智治平台体系构建，以数字化为发展赋能、为服务提质、为治理增效，聚集基层智治治理矩阵，联动协同，推动基层社会治理智能、高效、精准。一方面，完善优化平台模块化架构。积极推动核心职责全面接入“141"基层智治平台，高效发挥数字化赋能实战实效，推进任务派单、过程监督、结果评价全流程数字化、可视化。利用平台大数据技术实现政策智能解读与风险预警推送，推动基层社会治理从“人找事"向“事找人"迭代升级。另一方面，打造数字赋能实战化。以“141"基层智治平台为数字治理基座，归集基层社会治理数据，构建“镇级分舱 + 村级终端"治理矩阵。同步建立"红黄绿"三色预警机制及应急预案储备，对防汛抗旱、森林防火、安全维稳等民生重点事项实施动态监测，推动基层治理从经验判断向数据决策转型。深入推动基层社会治理格局重构本质上是通过制度供给创新实现治理资源和社会需求再平衡。梅江镇深入推进履职事项清单改革，紧紧围绕推动基层社会治理现代化的时代命题探索基层实践路径，以乡镇（街道）推进履职事项清单改革为抓手，聚焦技术赋能减负与机制创新增效双轮驱动，不再局限于技术层面的流程再造，更着眼于治理体系的重构升级，打造“制度重塑一效能提升—发展反哺”的良性循环，推动了基层社会治理实现了从被动兜底到主动作为、从权责混沌到边界清晰的创新跨越。

基金项目：重庆市社会科学规划项目“西部超大城市社区风险的测量与敏捷干预研究"（项目编号：2024NDYB029）阶段性研究成果;西南政法大学校级专项项目“超大城市一件事改革的整体协同创新研究"（项目编号：2024XZZXWT-24）阶段性研究成果。

参考文献

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[2]习近平.在基层代表座谈会上的讲话[N].人民日报，2020-09-20（002）.

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[12]关于公布《重庆市秀山县梅江镇履行职责事项清单》的公告[EB/OL].（2025-02-18）[2025-05-10].htp：/www.cqxs.gov.cn/zwxx_207/gsgg/202502/t20250218_14316027.html.

[13]黄璜.数字政府：政策、特征与概念[J].治理研究，2020，36（03）：6-15.

作者：王鑫，重庆市秀山自治县梅江镇人民政府基层治理综合指挥室四级主任科员郭春甫，西南政法大学政治与公共管理学院教授，重庆城市治理与发展研究院副院长责任编辑：侯诗羽