业委会参与社区治理的问题导向、实践探索与未来进路

习近平总书记多次强调"社区治理只能加强、不能削弱”1，，并明确指出“城市治理的很多工作要靠基层党组织这个战斗堡垒和社区这个平台去落实”2]。作为城市治理的"最后一公里”，社区治理效能直接关乎社会和谐稳定，而业主委员会（以下简称"业委会"）作为小区业主依法选举产生的群众性自治组织，既是党组织联系群众的实践载体，又是业主权益的自治表达平台，在社区治理中发挥着不可替代的“桥梁”作用。然而，业委会建设面临着诸多困境，既阻碍了其自身功能的发挥，也制约着社区治理整体效能。本文在梳理当前业委会运作困境的基础上，深入分析重庆市城口县东方红社区的经验做法并提出延展策略，旨在为类似治理单元提供理论参考与实践启示。

一、问题导向：业委会在城市社区治理中的待破解难题

一是组建困难。我国首个业委会于1991年在深圳市天景花园成立，3尽管至今已有三十多年的实践探索经验，但全国范围内业委会的成立比例仍然较低。据相关数据显示，截至2021年，全国业委会成立比例约为 30% ，4这一数据反映出业委会在全国范围内推广和实施的难度。根据重庆市住建委的统计，截至2023年5月，重庆市已经成立业委会2254个，而实施物业管理的住宅小区约有9500个，5由此计算出重庆市业委会的组建率为 23.7% 。这一比例远低于上海等一线城市（上海业委会成立比例在全国一直"一枝独秀”，保持在90% 以上的较高水平[6]），也低于全国平均水平。据调研统计，重庆市城口县住宅物业小区总数为31个，成立业委会15个，占比 48.4% ，虽然高于全市平均水平，但仍然反映出业委会组建的难度。

二是运行失序。我国物业管理部门数据显示，目前我国业委会普遍面临效能困境，]以重庆市城口县为例，2024年8月该县住建部门统计数据显示，该县运行良好的业委会占比仅为 28% 。业委会承担的主要职能包括：通过召集和主持业主大会选聘和解聘物业公司，建议调整物业费价格，拟订专项维修资金使用、续筹方案等。业委会处理的不少小区物权事项所涉资金通常较大，存在各种利益寻租的空间。8首先是履职缺位突出，成员多为兼职，时间精力投入不足，对业主提出的问题处理不及时。其次是履职梗阻普遍，成员虽有“公心”，但受制于业主大会召集难、专业能力不足以及部门协同缺位，难以实质性解决物业矛盾。再次是履职越界频发，存在违规决策现象，典型表现为财务管理上不透明、不公正。这些问题不仅损害了业主的利益，也影响了业委会的公信力和形象。

三是监督虚化。其一，监管主体不明确。理论上说，业委会要接受业主大会、物业公司、基层政府、党组织、社区居委会等多方监督。但实际操作中，与业委会联系最紧密、最具条件进行日常监督的业主大会因“双2/3"表决门槛形同虚设，物业公司因利益关联经常“选择性监督”，基层政府则过度依赖事后干预。其二，法律依据不充分。尽管《中华人民共和国民法典》及《物业管理条例》等法律法规对业委会的设立、职责等作出了相应规定，但在具体的理解和执行过程中，存在模糊地带，不同人对同一法条的解读可能各有侧重，监督行为的准确性、合法性和有效性受到质疑。其三，过程监督缺位。目前，针对业委会的监督多停留在表面，未形成一套系统性、深入性的监督体系。在决策时，往往由业委会内部少数人主导，甚至业委会主任一人说了算，缺乏有效的渠道让监督方参与到决策的各个环节。在财务方面，缺乏专业、规范的审计和监督，公示时也仅为简单罗列，或对复杂的收支明细缺少解释说明，业主难以判断资金使用是否合理。

四是保障不足。一方面，缺乏必要的物质保障。现行政策法规大多把业委会定位为公益性组织，针对业委会成员为小区公共事务付出的时间、精力、金钱成本，既缺乏制度化的物质和精神回报，也很难获得应有的认同和尊重。即使有些小区提供一些工作补贴，标准也较低。另一方面，缺乏有效的沟通渠道和机制。业委会在履行职责过程中往往需要得到相关部门的支持和保障，但由于一些地区政府部门对业委会的工作缺乏足够的重视和支持，导致业委会在履行职责过程中缺乏必要的资源和配合，工作难以顺利开展。

二、实践探索：业委会参与城市社区治理的创新实践

东方红社区位于重庆市城口县城区中心地带，是一个典型的城市社区。据调研了解，该社区共有居民楼132栋，住户2704户，总人口6000余人。近年来，重庆以“坚韧、忠勇、开放、争先"的城市精神为指引，通过强化党建统领等举措加强业委会建设，东方红社区以此为突破口，在业委会参与城市社区治理方面进行了积极探索和创新实践，形成了可复制可推广的工作方法。

（一）创新党组织领导下的选举机制

一是增设民主推选楼长环节。东方红社区建立“层长一楼长—业委会"三级推选体系。以社区党组织名义出台了《楼栋长、楼层长、院落长管理办法（试行）》（以下简称《办法》），明确楼长、层长的选举程序和职责。每层由业主代表推荐一名层长，每栋由层长共同推荐2至3名楼长，最终从楼长群体选举业委会成员。楼长决策需征询层长意见，层长需征求本层业主的意见，形成“业主一层长—楼长一业委会"双向互动链条。二是党组织全过程引导。一方面，社区党组织对推选产生的层长、楼长进行审核并颁发聘书，以此保留党组织介入群众性自治组织的通道，强化社区与群众之间的血肉联系。另一方面，社区党组织向居民推荐楼长作为业委会成员候选人，通过法定程序（召开业主大会）将其选入业委会，对于未能成功当选的原业委会成员则建议罢免，以此实现新旧业委会的新陈代谢。楼长数量超过业委会成员数量的，建议担任业委会候补成员、物业监事会成员，以此实现楼长与业委会成员完全交叉任职。

（二）健全“三长”管理制度

交叉任职与推荐机制方面，社区党组织积极推动楼长、层长、院落长（以下简称"三长"）与业委会成员交叉任职，以此增强业委会的协同性。当业委会成员、候补委员或小区监事会出现空缺时，社区便及时向街道相关科室汇报，依据规范程序，择优向业主大会推荐候选人，同时详细阐述推荐理由，提出补充意见，确保业委会能及时补充新鲜血液，维持正常运转，进而提高决策的科学性和民主性。

人员动态调整与考核管理方面，一是明确调整情形及流程。东方红社区业委会规定，出现以下四类情形需作出人员调整：连续3个月外出;年度业主满意度测评不足 60% ；实际居住地迁出本小区；累计3次无故缺席重要工作。由社区党组织牵头成立评估组，采取“提议—研判—公示"程序实施调整。二是实行年末满意度测评。测评指标包括工作实效（ 50% ）服务态度（ 20% ）、协调能力（ 20% ）、创新贡献（ 10% ），测评结果作为对业委会成员续聘的重要依据。

述职评议与激励制度方面，东方红社区业委会采用常态化述职结合阶梯式激励的方式。一方面，社区党组织每年定期召集相关人员举行工作例会、年度述职会，要求业委会成员向业主口头或书面述职，听取业主代表意见建议。另一方面，被考核为合格的"三长”，社区党组织颁发年度服务证书并累加500积分（可兑换物业费）;被考核为优秀的“三长”，街道将授予“最美社区人"称号并累加1500积分。

（三）构建多元监督体系

一是加强基层党组织监督。一方面，营造监督氛围。业委会组建以民主推选为基础，即在街道和社区指导下，通过逐户走访，由业主投票推选出层长，再由层长推选楼长。全程公开的推选机制促使业委会成员在当选层长之初便有了“主动接受监督”的意识。另一方面，创新监督方法。基层党组织前置监督环节，对居民推选出的层长、楼长，通过集体讨论进行认定把关、颁发聘书，经过“三重筛选"出的楼长方可作为业委会候选人。业委会成立后，党组织采取定期召开会议、听取汇报和收集居民反馈等方式，了解业委会的运作情况，并提出改进意见和建议。二是规范业主大会监督。业主监督权的有效行使基于知情权与参与权的保障，前期居民参与民主推选投票为后续开展监督奠定了基础。一方面，业主大会作为法定自治权力机构，通过建立述职评议制度，运用“线上公示 + 线下听证"相结合的模式，对业委会的决策程序、财务运作及履职绩效等进行监督。另一方面，业主大会通过完善权责清单和罢免细则，对于履职不力的楼长、层长可以提出批评和建议，甚至通过法定程序予以罢免。三是鼓励层长与监事会的监督。层长作为业主的代表、业委会监督成员，对业委会的监督具有时空优势，可定期审查重大支出项目流程是否合规、公共收益收支明细是否完整、业主大会决议执行情况追踪等，使业委会运作处于阳光监督之下，促进业委会的决策合法合规、财务透明，还可以对业委会的决策提出疑问和建议，推动业委会更加科学、合理地履行职责。

（四）加强工作支持与经费保障

一是街道加强对业委会的政策支持和经费保障。通过指导出台相关规章办法、提供财政补贴、设立专项基金等方式，对表现突出的业委会进行表彰和奖励。街道指导物业公司出台《鼓励支持服务社区楼层长、楼栋长开展工作的意见》，规范对楼长、层长提供的经费补贴，按照所在小区实际收取物业费的 3% 至 5% ，作为业委会工作经费。社区党组织帮助物业公司严格执行财务制度，推动物业企业规范与业委会的经费往来。二是规范选聘物业，主动协调化解矛盾。街道、社区牵头公开公平公正地推荐物业公司提名，保障业主和物业公司合法权益。县级部门、街道及社区主动协调业委会与物业公司矛盾纠纷，推动双方合作。通过规范物业公司服务行为、促进物业公司与业委会协作，提升物业服务质量，提高居民满意度，助推社区治理提质增效。

三、未来进路：业委会参与城市社区治理的延展路径

在业委会参与城市社区治理的实践探索中，东方红社区的实践经验不仅为业委会的未来发展提供了指导，也为城市社区治理的整体进步带来了启示。在新型城镇化加速推进、治理重心向基层下沉的背景下，业委会作为基层民主实践的关键载体，其重要性日益凸显。从现实需求看，居民维权意识增强与智慧社区建设深化，亟需业主自治的"主心骨"实现利益平衡;从治理创新看，业委会作为全过程人民民主的社区实践平台，正成为撬动基层治理现代化的支点。

（一）坚持发挥党建引领作用

一是精准聚焦问题。习近平总书记指出：“从人民群众最关心最直接最现实的利益问题人手。”9这就需要深入剖析深层次问题而非表层症候。党建工作在问题发现中发挥核心作用，通过强化政治引领，确保基层治理始终关注人民群众最关心最直接最现实的利益问题;运用党的理论武器，深人剖析问题本质，区分问题的轻重缓急，从而精准聚焦问题。东方红社区坚持党建引领聚焦问题，在纷繁复杂的矛盾中选择从业委会破局，出台业委会相关的规章制度，寻求长效解决方案。二是引导不同利益主体达成共识。达成共识是解决问题的关键，要让不同利益主体达成共识，就需要一个站在全局高度、没有自身特殊利益的主体。党的人民立场能够超越个体和小团体的局限，公正、客观地处理矛盾。党组织通过倾听群众诉求，搭建沟通协商平台，促进不同利益主体对话交流，为化解矛盾、增进共识提供有效途径。东方红社区党组织与业委会紧密配合，通过科学决策和民主决策相结合，优化公共事项选择，赢得群众支持。三是调动和整合资源。在资源有限与需求无限的现实矛盾中，有限的资源往往分散且难以调动整合，非但解决不了问题，反而造成资源浪费，这就需要党组织的权威和科学决策来确保资源的有效整合与利用。党组织不仅统筹着资源的分布情况，也能进行科学决策和拍板决断，还有强大的组织力确保决策的执行落实，破解资源碎片化问题，实现资源配置效率最大化。东方红社区依靠党建引领推动问题解决、改善社区治理方面的实际效果表明，业委会只有在党组织的领导下，才能推动社区治理工作深入开展。

（二）坚持直面复杂矛盾

一是不回避矛盾。矛盾不是麻烦而是联系群众的纽带，基层干部每天与群众打交道，若回避矛盾或选择性解决问题，看似暂时避开了麻烦，实则是一种短视行为，非但不能解决问题，反而会造成矛盾的积累和激化，甚至演变成难以控制的极端事件。社区作为党委和政府联系群众的“神经末梢”，不解决群众的问题，就会失去群众的信任，危及党的执政基础。东方红社区在面临业主、业委会、物业公司、社区党组织四方之间互不理解、难以协作的治理难题时没有回避，而是直面问题、深入调研，这是解决问题、推动发展的首要前提。二是深入认识多元诉求的复杂性。这种复杂性主要表现为业主利益冲突的普遍性以及个体诉求的多样性与层次性。课题组抽样调查显示，社区空间利用诉求呈现显著差异性特征：健身场所（ 27% ）绿化区域（ 25% ）、停车场（ 18% ）、复合功能（ 15% ）、现状维持（ 15% ，各小区的具体偏好略有差异。这些诉求并无绝对的好坏之分，但存在实际冲突，如健身场所与停车场的设置往往难以兼顾。不同个体、群体及社会组织因立场、利益和价值观的差异，对同一问题持有不同看法和诉求，部门间的诉求亦常存分歧。即便在同一群体内部，个体间的诉求也可能因多种因素而相异，甚至产生冲突。此外，单个个体的诉求也往往多元且多层次。针对这一复杂情况，东方红社区充分发挥业委会贴近业主的优势，深人了解各方利益，制定更加符合业主整体利益的决策和方案，有效促进了社区的和谐稳定。