基层综合行政执法改革的实践探索与优化对策

综合行政执法改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。2018年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，明确提出推进综合行政执法改革，“继续探索实行跨领域跨部门综合执法"1;2022年1月，浙江省获中央批复同意，率先成为全国“大综合一体化"行政执法改革试点省份;2022年3月1日，浙江省"大综合一体化"行政执法改革推进大会召开，揭开全省“大综合一体化"行政执法改革序幕。2]本文以浙江省X区N街道的"大综合一体化"行政执法改革探索为例，聚焦基层综合行政执法的实践探索与优化进路，旨在为"大综合一体化"行政执法改革提供基层经验和案例参考。

一、治理模式优化：“物化融合”机制中的互动逻辑

在数字化转型与治理现代化的双重驱动下，新时代基层治理不再仅仅是简单的人员重组或机构合并，而是更加关注机构改革中的职能转变与机制创新，组织主体由单一主体逐渐转变为多元主体，组织管理模式由机械分工转变为有机协同。在基层综合执法过程中，许多问题通常具有不确定性和复杂性，政府部门也面临如何将跨部门合作的临时经验固化为职能融合可持续发展机制的问题。在这一背景下，以跨部门合作为基础、职能融合为导向的“物化融合"机制成为提升组织效能的重要手段。

（一）跨部门合作：搭建结构性基础

跨部门合作作为“物化融合"机制中的“物理"单元，其核心在于打破组织的传统边界，促进不同部门之间的沟通与协作。国外学者尤金·巴达赫（Eugene Bardach）认为跨部门合作以多个独立机构进行的共同行动来增加公共价值。3]从跨部门合作的影响因素来看，斯瓦罗（Swallow）认为某一个地区的社会和政治力量是否支持以及支持程度的大小是影响跨区域之间能否顺利开展合作的重要变量。4]在伊蒙森（Emerson）看来，跨部门合作的开展与社会环境紧密相关。5国内有学者指出跨部门合作需要不同部门协调调配人力、物力、财力等资源，制定有效的组织运作系统，规范组织运营，平衡主要目标和多种次要目标以实现共识并维持共识，创造良好的合作文化或互动关系准则以实现共同目标。概言之，在跨部门合作中，各个部门需要调动相关资源，通过多个相对独立的部门相互合作来共同实现组织目标。

（二）职能融合：保障动态适应性

在管理实践中，组织内部管理往往存在多种壁垒问题，如地位壁垒、人员壁垒、业务壁垒、技术壁垒等。7]职能融合强调打破传统意义上的部门界限，促进组织内部交流互动和各个职能领域之间的深度融合，从而实现组织内部的有机整合，提高组织整体的灵活性，使组织能够迅速应对外部环境的变化与挑战。与跨部门合作不同的是，职能融合更侧重组织内部的沟通与互动，它是跨部门合作的进一步深化，要求不仅仅是简单的资源整合，更涉及部门合并之后的整体效能提升。政府机构改革并非政府部门简单的数量增减与形式整合，而是以政府职责为核心，实现符合时代要求的结构性优化，8需要积极推进职能融合、队伍融合、机制融合，将"化学反应"落到实处，避免不同职能部门各自为政，实现整体性重构。9

（三）嵌套共生：跨部门合作与职能融合

跨部门合作与职能融合并非简单替代关系，而是通过“物化融合"机制形成嵌套共生的互动逻辑。其互动逻辑体现为三个层次：一是基础结构与动态整合的循环增强，跨部门合作的结构性基础决定了职能融合的基础条件，而职能融合的动态整合能力又会反向优化跨部门合作;二是刚性规则与柔性执法的辩证统一，面对法律制度等的刚性条件，让执法更兼温度与灵活是基层治理的重要课题;三是局部优化与全局演进的目标协同，跨部门合作注重在特定场景下部门之间通过动态合作实现效率提升。相较而言，职能融合更加注重系统性优化组织架构，从而使组织更具灵活性。跨部门合作与职能融合相结合的“物化融合"机制不仅仅具有跨部门合作的属性，更具有职能转变与机制创新的显著特点。

二、综合行政执法改革实践：

据调研所得，浙江省H市X区在"大综合一体化"改革伊始即成立领导小组，并率先在乡镇（街道）成立“双组长制”（即镇党委书记和党委副书记、镇长担任双组长），坚持把党的领导贯穿"大综合一体化"行政执法改革全过程。N街道按照X区统一部署，在"省域现代化"初心和"人民至上”使命两大目标规划下推进"大综合一体化"行政执法改革。

（一）综合行政执法“物化融合”运行机制

N街道以系统性整合、跨域协同、技术赋能和需求导向为重点改革内容，试图破解传统基层治理中的碎片化、低效化等难题。在"大综合一体化"改革中通过“三步走"的方式推动“物化融合”。一是物理整合，将不同职能部门队员混编入队。N街道为切实解决基层“看得见、管不着"的问题，将综合执法队队员之间进行业务整合，组建由办事处主任任队长、党工委副书记任指导员、政法委员任副队长的综合行政执法队，队内包含52名下沉执法队员、60名街道综管队员和189名网格员。按照扁平高效的原则，将各部门职员混合编组入队，打破层级阻碍、淡化条线桎梏，打造出“一支队伍管执法"的综合执法队伍，实现综合执法队员由“专科医生"向"全科医生"的转变。

二是职能融合，科学划分职责。一方面，N街道坚持“党建引领”，第一时间成立综合行政执法队党总支，下设5个支部;每队支部负责的管辖领域各不相同。除了队伍职责划分，N街道还匹配了网格智治机制，加强“141"体系下“党建统领"网格智治，街道辖区内189个网格实现党组织全覆盖。另一方面，N街道按照常住人口数和执法案件频率，将辖区划分为4个片区，4个中队各分管一个片区，分别在片区内开展监管和执法。下沉队员所在单位以城管执法局和市场监管局为主，其他还包含生态环境局、文旅局、交通局等7个部门。各个片区根据不同特点科学划分执法架构，逐步实现职能融合。

三是嵌套共生，物化结合互融。其一，由碎片化治理向整体性治理转型。“物理融合"机制创新让不同专业部门人员能够"下沉"到N街道综合执法队，并带动产生执法队伍的“化学融合”，即政治理论共学、政策待遇共享、党群活动共联、活动阵地共建、干部培养共育的“五共互融"机制，突破传统专科执法的老旧模式，整体性治理呈现出良好效果。其二，加大培训队员力度。N街道运用融合互动机制：输入知识，内部之间进行课堂互训，加强业务与情感融合;输出知识，进行实战交流，提升执法经验;互动学习，聘请专家学者等理论丰富者，提升队员理论与实践结合素养。由此让执法队伍焕发出新的活力。其三，推动刚性规则与柔性执法相统一。在执法实践中，执法队伍对于初次违法、情节轻微、具备整改条件且愿意配合的企业不予处罚，在很大程度上减少了监管对群众和企业的干扰，既优化了营商环境，又加强了政府与企业之间的联系。

（二）综合行政执法机制的实践创新

一是打破部门壁垒，优化治理结构。N街道综合行政执法队伍由52名上级部门“下沉"执法队员、60名街道综管队员和189名专职网格员共同组成，将原本分散在城管、环保、市场监管等部门的执法权限和人员整合为“一支队伍”。通过“一张清单"判定工作任务和标准，明确了区级下放的350项行政执法清单、日常巡查监管清单和综合查一次清单。N街道综合行政执法办公室结合城管、市监、规资、应急、文旅、交通、卫健、农业农村8个部门的职能和业务，在综合行政执法队当中开展"执法交流互学活动”，邀请部门内部业务骨干分享相关经验，并为执法队员开设学习培训等课程，促进各部门之间的学习交流，打破业务之间的壁垒，逐渐实现不同部门之间的业务融合，从而有效促进了队员业务沟通与情感交融。

二是部门镇街联动，实现协同治理。N街道按照常住人口数、执法案件频率等，将辖区划分为4个片区，同时推进执法协同指挥全屏掌控，健全行政执法统筹协调指挥机制，全面建立行政执法统一指挥平台。N街道"基层治理四平台"联动贯通，实现执法指挥直达手机端、移动执法端，推动一体化执法;建立部门间、市区街道间常态化联合执法、应急配合、信息共享、案件移送等协作配合制度，进一步强化综合执法部门与专业执法部门协调联动，实现跨部门跨层级跨区域联动响应。

三是运用数字治理，实现流程再造。为做好省级"大综合一体化"数字执法平台的承接准备，N街道强化“一网统管"驾驶舱、智慧辅助系统、“综合查一次"场景等数字化应用，构建行政执法"监督网”，通过打通"码上工程"与“一网统管"“一网通办"数据平台，打造“线上 + 线下"的监督网，确保全数据上链、全流程监督；自行研发智慧辅助系统“掌上指挥室”，通过事前指挥协同、事中“综合查一次”事后处置会商，确保综合执法实现全程网办、自动留痕。掌上指挥室设置"主动查"执法处置模型，能够在线自动生成检查方案、检查清单和结果反馈，实现街道“综合查一次"事项的落地应用，并与区级平台形成闭环;在“综合查一次"场景中实行三色管理机制，对初次检查没有问题的企业赋绿码，列入白名单，对检查有问题但及时整改的企业赋黄码，对问题整改不彻底的企业赋黑码，列入黑名单，并允许一定条件下相应颜色的码可以动态转换。

四是以需求为导向，提升公众满意度。针对高频民生问题，一方面N街道通过网上议事厅、问卷调查、实地走访居民企业、召开居民代表及社区达人座谈会等形式，广泛征集居民需求和建议；另一方面加强综合执法队伍网格员职能拓展，通过统一培训让各网格员同时具备“一网统管"网格员和“一网通办"导办员的能力，对于辖区内不擅长使用手机的群体上门提供32项网办掌办高频事项的导办服务。

三、基层综合行政执法改革的优化进路

社会治理的两种基本组织机制分别为纵向的秩序整合机制与横向的秩序协调机制，10]在实践中，横向秩序协调机制在实践层面所依赖的组织条件极为匮乏，易导致社会管理中横向机制的制度性缺位以及纵横向机制间的结构性断裂。浙江省H市X区N街道在基层综合行政执法改革中的实践探索表明，统筹运用跨部门合作和职能融合的“物化融合"机制能够有效提高基层综合行政执法效率，提高民众满意度，显著提升基层治理效能，为治理体系和治理能力现代化提供了基层实践探索和思路参考。

（一）明确权责清单，理顺部门间权责关系

“物化融合"机制通过跨部门整合与职能融合将分散的执法权责整合到一支执法队伍上，并且形成权责清单明确各个环节责任主体与执行标准。权责清单能够成为综合执法队处理事项的“指南”。乡镇（街道）执法队员之前来自不同的部门，部门与部门之间所属的权责也不相同，从跨部门整合方面来说，通过将部门业务与执法人员充分整合在一起，能够让综合执法队员有处理各项业务的能力，从而减少部门之间推诿扯皮问题;从职能融合方面来说，完善清单之内的各种事项，能够落实部门之间的各项职责，从源头上避免部门“三不管"或者重复管的问题。基于此，权责清单的制定必须根植于法治原则，通过立法确认执法主体的法律地位和权限边界。对于存在法律冲突或空白的事项，应通过地方立法或行政规范文件予以补充完善。同时明确权责清单是动态变化的，建立动态调整的权责清单管理机制。一是建立清单定期评估制度，对权责配置的合理性进行动态监测。二是完善清单的修订程序。明确修订的触发条件，并规定修订的提议主体、审议流程和公示要求。三是强化权责清单的刚性约束，对越权执法、推矮扯皮等行为实施追责，倒逼部门严格按清单履职。此外，还可以建立“负面清单"模式，对禁止性、限制性执法行为作出明确规定，为部门自主权划定红线。

（二）优化下沉工作机制，提升基层治理水平

在"物化融合"机制运行过程中，乡镇（街道）政府仍然需要承担大量来自上级政府部门的委托任务。一方面，乡镇（街道）政府需要积极完成自身管辖领域的治理问题，不断满足民众的需求;另一方面，乡镇（街道）政府还需要承担上级政府下达的事项，承接上级政府的监督与考核工作。基于此，下沉工作机制的首要前提是明确基层治理主体的权责边界，需要通过地方立法或行政规范性文件进行系统梳理，并向基层下放执法权、管理权、审批权等事项，从而确保下沉权力“于法有据”。下沉工作需要兼顾日常治理与应急响应的双重要求，明确下沉人员的管理归属，探索"双重管理"模式。一是建立人员编制动态调整机制，通过“县属乡用""乡属村用"等方式破解基层编制的刚性约束。同时，建立“乡镇吹哨、部门报到"的响应机制，赋予基层对跨部门事项的统筹协调权。二是完善财政保障机制，将下沉事项所需经费纳入县级财政预算，建立“事权与支出责任相适应"的转移支付制度。三是推动技术资源下沉，建设能够覆盖基层的数字化治理平台，缩小基层治理的“数字鸿沟”。