行政执法权下放推动城市基层治理现代化的探究

编者按：在深化国家治理体系与治理能力现代化的宏大背景下，行政法治的创新与实践正以前所未有的深度和广度展开。本期专栏聚焦如何优化权力配置、促进区域协同、提升行政透明与公信力等行政法治研究共同关注的核心议题，为推行行政法理论创新与实践发展贡献智慧，助力中国行政法治在回应时代挑战中行稳致远。

行政执法权下放对城市基层治理意义重大，既能有效破解“看得见管不着"的难题，使基层事情基层办、基层权力给基层、完善基层治理体系，也能推动基层高质量发展与治理能力现代化，还能提升行政效能、明确责任主体、避免重复执法和资源浪费。但行政执法权下放还处于起步阶段，需要不断探索和进一步完善。

一、行政执法权下放推动城市基层治理现代化的内在意蕴

随着人口流动增加、生产发展变化，社会管理特别是基层治理难度增加,行政执法权下放作为基层治理现代化的应对举措也就应运而生。在具体实践中,行政执法权下放尚面临法治依据不足、权责边界模糊、资源保障缺失等现实挑战，需要探究制度重构路径和系统性解决方案。

（一）行政执法权下放的缘起：城市基层治理

城市基层治理直接关系到居民生活的高质量与幸福感，这也是国家治理体系中的关键一环。随着我国城市化进程的加速,城市人口不断集聚,城市基层治理面临诸多新挑战。传统城市基层治理模式中,政府往往占据主导地位，社区组织、企业、居民等主体参与度不足，这种主体治理模式限制了治理资源的整合与治理活力的激发。部分城市在城市管理综合执法中,不同部门之间职责划分不清，出现多头管理或管理真空现象。在处理流动摊贩问题上,城管、工商、卫生等部门可能缺乏有效的协同治理机制。同时,基层治理决策过程缺乏公开透明,居民对政策制定与执行过程了解有限,难以进行有效监督与反馈，影响了治理效果。另外，在数字化时代,城市基层治理对信息技术的运用尚显不足。一些城市社区信息化建设滞后，居民办理户籍、社保等业务仍需在多个部门间奔波，耗费大量时间与精力。同时，“各部门通常按照自身的职能边界开展工作,各自建立了独立的数据系统,形成一座座‘数据孤岛’,彼此之间缺乏有效的连接和沟通机制”1],无法实现对居民需求的精准分析与快速响应。这种结构性矛盾使得治理成本进一步加剧,整体行政效率较技术赋能预期存在显著落差。

为更好地破解"看得见的管不着、管得着的看不见"难题,以《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中明确提出“依法赋予乡镇(街道)行政执法权，整合现有执法力量和资源”为标志,正式将行政执法权下放作为基层治理现代化的重要举措。然而在具体实践中,行政执法权下放面临法治依据不足、权责边界模糊、资源保障缺失等困境。一方面，行政执法权下放的核心矛盾在于“职权法定原则"与改革灵活性的冲突。根据《中华人民共和国行政许可法》第四条“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”,行政执法权下放也需以法律法规明确授权为前提,但目前仅有《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条为限定范围内行政处罚权下放基层的改革提供了法律上的依据,在地方实践中各种类型的行政执法权下放常因上位法滞后而陷入“合法性危机”。例如，广东省生态环境领域因垂直管理体制限制，下放的25项职权最终被收回[2],可见法律授权与改革需求的脱节。此外，部分地方通过“行政委托"或"目录清单"下放权力,但此类方式缺乏法律效力,易引发行政诉讼风险。另一方面,管辖权理论与基层承接能力的矛盾，即行政管辖权理论要求权责匹配，但基层常因资源不足导致“小马拉大车”。例如，广东省江门市首次下放838项职权后,因镇街缺乏专业人员和设备，被迫收回"食品摊贩监管”“处罚销售虚假医疗器械"等高风险事项[3]。对此,多地政府通过"编随事走""减上补下"等措施充实基层力量,但全国范围内镇街执法人员编制不足、劳务派遣比例高等问题仍然比较普遍。总之，这一矛盾折射出管辖权理论与基层治理能力的结构性失衡，要求进一步强化基层综合执法能力建设。

（二）行政执法权下放的旨归：满足人民需求

“我们是人民民主专政,各级政府都要加上‘人民'二字,各种政权机关都要加上‘人民'二字"4],全心全意为人民服务是中国共产党的根本宗旨。以人民为中心推进城市基层治理现代化，既是贯彻党的根本宗旨的必然要求,也是适应城市发展新形势的现实选择。将"全心全意为人民服务"的宗旨贯穿于执法全过程,通过倾听民意、关注民生、解决民困，使执法活动更加贴近民心、顺应民意，在彰显法治温度的同时,有效弘扬社会主义核心价值观中“以人为本"的核心价值。在行政执法过程中，始终将人民群众的利益放在首位,尊重人权、理解人性、关注民生，是社会主义核心价值观的重要体现。执法机关、执法者以服务人民为己任,积极倾听民众的声音，关注民众的需求，切实而非仅仅依靠强制手段解决人民群众的实际问题，直接回应人民群众对公平正义、和谐社会的期待，正是"全心全意为人民服务"的根本宗旨、“以人民为中心"的发展思想在行政执法领域的生动实践。通过构建高效、民主、法治的城市基层治理体系,能够更好地协调各方利益,体现政府及其执法机构对人民群众根本利益的深切关怀，化解社会矛盾，促进城市的和谐稳定与可持续发展。

地方实践表明，行政执法权下放需建立动态评估与调整机制，回应基层实际需求。江门市通过两次第三方评估,收回镇街难以承接的职权,保留如"建筑垃圾管理"等高频需求事项[5],形成"基层点菜、上级放权"的赋权模式。山东省济宁市任城区则根据镇街类型(涉农村/城市)差异化赋权93项与71项职权，并通过智慧执法系统提升响应速度[6]。此类实践体现了“以人民为中心"的改革逻辑。对此，可见行政执法权下放要激励人民参与的实践创新，就要兼顾“力度”与“温度”。为此，广东省推行“首违不罚”“轻微免罚”清单[,江门蓬江区引导流动摊贩集中经营，并联合残联为残疾摊主提供就业岗位[8],将执法与民生服务深度融合。此类创新表明，人民参与不仅体现为“被管理对象”，更应成为治理协同主体。

(三)行政执法权下放推动城市基层治理的模式：协同执法

基层治理往往涉及民生的各个方面,牵涉不同的行政执法部门，而行政执法权下放要激活人民群众的参与热情,突破行政执法权分属不同部门的格局,形成多元协同执法机制，组成全面联合执法链条，实现高效执法，切实保障人民群众利益。

一是强化党建引领作用。党建引领是城市基层治理的核心动力。北京"接诉即办"改革以党建为统领,建立了吸纳市民诉求、服务市民需要、接受市民监督的城市回应系统9。通过将党组织的触角延伸到基层治理的各个环节，党员干部带头深入群众，了解群众诉求，及时解决问题。如在社区环境整治工作中，党员志愿者发挥先锋模范作用,带动居民共同参与,提升社区环境质量。同时，加强基层党组织与其他治理主体的联动，形成党建引领下的多元共治格局，增强基层治理的凝聚力与战斗力。

二是促进多元主体协同。针对复杂的基层治理,建设从“被动接受"到"主动共治"网格化治理体系，发挥社区网格员“前沿哨兵"作用,构建政府、社区组织、企业、居民等多元主体协同治理机制。如山西在乡镇通过网格党建引领综合执法改革,通过“网格员吹哨、执法队报到"实现问题精准定位[10]。在城市治理中,注重发挥社区自治组织的作用,通过社区议事会、居民听证会等形式，让居民充分参与社区事务决策。企业也可以积极参与城市基层治理,如物业公司可以与社区合作，开展便民服务、设施维护等工作。政府则要转变职能，从直接管理向引导、协调、监督的综合管理方式转变，从而为多元主体参与创造良好环境。通过建立健全沟通协调机制，明确各主体职责，实现资源共享、优势互补，共同提升城市基层治理效能。

三是推动技术赋能治理。利用大数据、人工智能等信息技术提升城市基层治理水平。通过建立城市综合管理服务平台,整合各部门数据资源,实现一网通办、一网统管。例如,在交通拥堵治理方面,运用大数据技术,对城市交通、环境、治安等数据进行实时监测与分析,通过分析交通流量数据,智能调整信号灯时长，有效缓解交通拥堵。同时,利用移动互联网技术,开发便民服务APP,方便居民办理业务、反馈问题,提高治理效率与服务质量。

四是践行群众路线。坚持"从群众中来，到群众中去”是城市基层治理的根本方法。通过建立社区民意收集站、开展线上问卷调查等方式，广泛收集居民诉求,将居民最关心的问题纳人改造内容。通过践行群众路线，使城市基层治理更贴近群众实际需求，增强居民对治理工作的认同感与参与度。

二、行政执法权下放推动城市基层治理现代化的路径：人性化执法

行政执法权下放推进人民城市基层治理的同时，其执法效果可能直接影响基层治理的成效。在当今社会,法治不仅是国家治理的基石,更是维护社会公正、促进和谐稳定的重要保障。在全面推进依法治国的进程中,如何使法律的刚性与道德的温情相得益彰，成为衡量法治文明程度的重要标志。在此背景下，“人性化执法"作为一种新型的执法理念,正日益彰显出其独特的价值与魅力。人性化执法指的是“在不违背法明文规定的前提下,在执法机关自身的权限范围内,通过尊重相对人的主体价值和遵循社会一般理性认知标准的方式执行法律并服务相对人的活动”1],在执法过程中充分考虑人的因素，尊重人的尊严和权利,以公正、公平、公开的方式进行执法活动,正是将法治精神与人文关怀深度融合的生动实践。在这个过程中,执法者被要求在严格依法办事的同时,更加注重保障当事人的合法权益，关注其心理感受与实际需求,以更加人性化的方式解决矛盾纠纷,通过更加尊重人权、注重教育引导、强化服务意识的执法方式,将社会主义核心价值观贯穿于执法全过程。这样的执法实践，让人民群众在感受到法律威严的同时,也能体会到社会的关怀，不仅能够增强人民群众对法治的认同感和信任感，还能有效传递正能量，推动形成崇德向善、遵法守纪的良好社会风尚，为构建社会主义和谐社会奠定坚实的基础。因此，推行人性化执法是确保行政执法权下放推动城市基层治理现代化的重要路径，人性化执法主要体现为柔性执法和包容性执法。

(一）柔性执法

《中华人民共和国行政处罚法》明确规定了“实施行政处罚,纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合"的原则,柔性执法正是这一原则得以具体实施的重要方式。所谓柔性执法,是指在执法过程中,执法机关采取更为温和、灵活的非强制手段，主要通过说服教育、引导示范等方法，将处罚作为辅助手段,以此来实现执法的目的。这种执法方式的核心在于以人为本，“柔性执法将非强制力或者非强制性作为其概念的核心柔性执法的非强制性和非强制力是指要求执法机关不作出包含强制相对方接受的意思表示和不使用包含强制力的行为”12],注重对违法行为人的教育和改造,力求在达到法律效果的同时,实现社会效果的统一。与传统“硬碰硬”的执法方式不同,柔性执法避免了简单粗暴的处罚措施，转而引导当事人自觉遵守法律法规，从而减少执法过程中的对立和冲突。如西宁市对利用电动三轮车擅自占用人行道售卖食品的当事人仅进行警告和劝离[13],彰显了柔性执法的温度。通过这种方式，可以更好地维护社会秩序，促进社会的和谐与稳定。同时,柔性执法也体现了社会主义核心价值观中所倡导的“和谐”与"公正"的理念。这不仅维护了法律的权威，还更加注重执法的人性化和温度。

在实际的法律实践中，一刀切的执法模式往往不能适应复杂多变的情况。柔性执法“不是简单的宽松执法,它建立在严格执法的基础上,必须确保法律得到遵守”14],在法律法规的框架下,以事实为依据,以法律为准绳,秉持宽严相济、法理相融的原则，在规范的基础上兼顾效率与公平。通过柔性执法，执法机关能够在尊重和保护人权的前提下,更好地实现法律的教育和预防功能，不仅能够有效地解决法律问题，还能够促进社会的和谐发展,体现社会主义核心价值观中"公正"“法治"的精神,实现法律效果和社会效果的有机统一。

(二)包容性执法

包容性执法指在执法过程中，充分考虑不同群体的特殊情况和实际需求，给予适当的宽容和理解,注重教育引导与处罚相结合的原则,对轻微违法或初次违法的行为给予一定的容错空间,通过批评教育、责令改正等方式促使其改正错误,而不是简单地施以惩罚。这种执法方式强调尊重和保护人权，避免一刀切的执法措施，力求在维护法律尊严的同时,兼顾社会公平正义，与社会主义核心价值观中的价值理念高度契合，即尊重每个人的权利和尊严,鼓励人们通过自我教育和自我完善来遵守社会规范。通过“包容性"执法,可以有效减少社会矛盾，增强人民群众对执法工作的认同感和满意度，激发社会正能量，促进社会的和谐稳定与发展，进一步推动社会主义核心价值观在全社会的贯彻落实。

贯彻包容性执法模式，要求加强对执法人员的培训和教育。“良法的实践成效通过执法来体现，执法者对法律制度与规范所蕴含的价值理念是否能够深入理解和把握,将直接关系到法的价值目标的实现”[15],提高执法者业务素质和执法水平,使执法人员树立以人为本的执法理念，将包容性执法的思想融入日常工作中,在执法过程中更加注重对当事人的教育和引导,而非简单的处罚,培养一支既懂法律又懂人情、既严格执法又文明执法的执法队伍,对弘扬社会主义核心价值观具有重要意义。同时,需要建立和完善包容性执法的相关制度和规范,明确包容性执法的适用范围、程序和标准,为执法人员提供明确的指导,确保其在执法过程中能够正确理解和应用包容性执法的理念，确保包容性执法在实践中得到有效贯彻,避免随意性执法和不公正执法的发生。

包容性执法是一种执法方式,更是一种服务理念。在执法过程中，要注重将执法与服务有机结合起来，为当事人提供必要的帮助和支持。例如，台州市路桥区开展包容性执法，为企业减负松绑：全区通过"综合查一次"检查1468户次，减少企业干扰数885次，开展掌上执法检查21021次，开展轻罚免罚应用次数430次。执法人员对企业“本应给予警告，责令限期改正，逾期不改正的，处十万元以下的罚款”的违法行为不予处罚,让企业“没有污点”,保持“继续创业的底气”。这种执法方式变“重管理”为“细服务”,变“严罚式"为“容错式"的服务理念，有效激发了市场主体活力,营造了良好的营商法治环境[16]。在具体执法实践中,对于轻微违法行为,可以采取责令改正、批评教育等方式进行处理;对于需要帮助的当事人，可以提供必要的法律援助或社会救助等。这种服务型执法方式比起机械执法更有助于增进公众对执法的理解和支持,促进社会的和谐稳定。

三、行政执法权下放推动城市基层治理现代化的保障：加强执法监督

要使行政执法权下放在城市基层治理中发挥理想作用,就必须加强执法监督,因为基层执法直接关系人民群众切身利益。加强执法监督，可以确保执法机关在行使职权时,始终遵循法定程序,做到事实清楚、证据确凿、适用法律正确，从而有效防止执法不公、执法不严、执法枉法等问题的发生,维护社会公平正义，为城市基层治理提供有力保障。

(一）内部监督

内部监督是指执法机关内部对执法活动的自我监督和管理机制,通过完善内部管理制度,加强执法人员的自我约束,确保执法行为的合法性和规范性，具有直接性、及时性和专业性的特点。需要明确的是,行政执法的内部监督并不意味着执法人员在作出执法行为或决定后，又对自己的执法行为或决定进行监督。正如案件裁决者不得对该案持有偏见和拥有利益一样,在执行权与监督权之间应当遵循适当分离原则,这是关于公正行使权力的"最低限度"的程序要求[17]。因此，加强内部监督首要在于建立健全内部监督机制,包括纪检监察部门、审计部门等专门机构的监督以及部门层级监督等，形成全方位的内部监督体系。《关于加强行政执法协调监督工作体系建设的意见》指出，行政执法监督作为上级行政机关对下级行政机关行政执法工作的内部层级监督，是党和国家监督体系的重要组成部分，是各级党委和政府统筹行政执法工作的基本方式。构建全面完善的行政执法监督工作体系,对全面提升依法行政水平、加快法治政府建设、推进全面依法治国具有重要意义[18]。执法机关应建立严格的内部监督机制,包括执法责任制、错案追究制、执法过错责任倒查问责制等，从而明确执法人员的职责权限，规范其执法行为。通过内部监督，及时发现并纠正执法中的不当行为，确保执法活动的合法性和公正性。

与之相应,需要加强执法队伍建设。一方面,加强对执法人员的法律素养、职业道德和执法技能培训,提高执法人员的职业道德、法治素养和执法能力,确保他们在执法过程中能够严格遵守法律法规,公正执法。另一方面,建立激励机制和约束机制。鼓励执法人员积极履行职责,严格依法办事,强化执法监督和考核,建立健全执法监督和考核机制,对执法活动进行定期或不定期的抽查、复审和考核,对执法行为进行事前、事中、事后的全过程监督，及时发现和纠正执法中的问题,推动执法活动的持续改进和优化。同时，完善执法流程管理,明确执法程序和标准，确保执法活动的规范化和标准化，尤其需要加强对执法记录和档案的管理，确保执法过程的透明度和可追溯性,减少执法中的随意性和主观性,提高执法效率和公正性,防止滥用职权和徇私舞弊行为的发生。

(二)外部监督

外部监督指的是由行政机关以外的国家机关、组织和个人作为监督主体对行政执法行为进行的监督，包括权力机关的监督、司法监督和社会监督。当前，“对行政执法的内部监督本质是行政权的内容之一，与行政执法同根同源,摆脱不了决策权、执行权、监督权合为一体的同体监督症结”[19]。因此,要形成监督合力,实现监督的政治效果、社会效果、法律效果的统一，就必须加强外部监督。

外部监督能够及时发现和纠正行政执法中的不公正、不规范行为，确保法律面前人人平等，从而增强公众对法律制度的信任和支持，提升执法公信力，彰显社会主义法治的公正性，避免权力滥用和腐败现象。同时,强化外部监督，可以激发公众参与社会管理的积极性，鼓励公众通过合法途径表达自己的意见和诉求，进而建立更加多元化、立体化的监督体系，并拓宽监督渠道，包括媒体监督、公众监督、行业协会监督等，使社会监督力量得到有效整合和发挥，在全社会形成维护公正、倡导法治的良好氛围。

实践层面而言，加强行政执法外部监督主要包括以下几种路径：一是强化权力机关的监督，树立人大监督的权威性。人大作为国家权力机关,行政机关由它产生、对它负责、受它监督，人大对行政机关的监督最具有权威性。加强人大代表和政协委员的监督作用,通过听取汇报、开展调研、提出建议等方式,对执法工作进行监督和指导,是加强行政执法外部监督的重要路径。二是强化司法监督。人民法院通过行政复议和行政诉讼等法律途径，对执法机关的行政行为进行合法性审查和监督，纠正违法行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益，这种监督方式具有司法终局性。强化司法监督即优化司法监督公共行政的模式,以个案纠偏、诉讼威慑、系统变革和规范指引等路径，提升行政人员的职业规范，重塑行政决策的议程导向，推动行政程序的公正合规，[20]促进行政系统规范化，确保执法行为的合法性和公正性。三是加强社会监督。一方面,加强舆论监督,充分发挥媒体的作用,通过新闻报道、舆论监督等方式,对执法行为进行公开曝光，形成社会公众对执法行为的监督压力。另一方面,建立健全投诉举报机制，鼓励社会公众、企事业单位和其他社会组织积极举报违法执法行为,保护举报人的合法权益。“‘法律需要人来执行,如果执法的人自己不守法,那法律再好也没用。正确实施法律既要靠执法机关和执法人员的自觉,也离不开严密的执法监督。”[21]

行政执法权下放的根本目的是迈向“共建共治共享"的基层治理新格局,行政执法权下放的本质是通过法治化与人民性融合，实现治理效能的帕累托改进。在这一过程中，要始终把人民群众的利益放在首位，不断创新治理理念与方法，构建共建共治共享的城市基层治理新格局,让城市发展成果更多更公平惠及全体人民,为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。未来改革需以动态赋权机制回应基层需求，以技术赋能破解资源瓶颈，以公众参与重塑治理合法性。只有将“人民满意”作为终极标尺，方能构建权责清晰、运行高效、包容有序的基层治理体系,才能真正实现“放得下、接得住、管得好、有监督"的改革目标。

基金项目：重庆市教育委员会人文社会科学研究项目“弘扬社会主义核心价值观的法律途径研究"（项目编号：20JD032）阶段性研究成果。

参考文献：

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[4]毛泽东文集：第5卷[M].北京：北京人民出版社，1996：135.

[6]任城区人民政府网.济宁市任城区“四个坚持”扎实开展镇街赋权试点[EB/OL].（2024-7-4)[2025-04-07].ttp://www.rencheng.gov.cn/art/2024/7/4/art_106360_2801663.html.

[7]广东省人民政府网.广东省市场监督管理局关于印发行政执法减免责清单(2022年)的通知.[EB/OL].（2022-7-28）[2025-04-07].https://www.gd.gov.cn/zwgk/gongbao/2022/23/content/post_4000654.html.

[8]蓬江区人民政府网.江门市蓬江区人民政府办公室关于印发《蓬江区便民服务疏导区（点)规划建设和管理实施办法》的通知[EB/OL].(2024-7-4)[2025-04-07].https:/www.pjq.gov.cn/zwgk/zcfg/zfwj/content/post_3223425.html.

[9]北京市人民代表大会常务委员会.北京市接诉即办工作条例[EB/0L].(2021-9-24)[2025-04-07].htps://ww.bjrd.gov.cn/zyfb/zt/bjsjsjbgztlzsss/tlqw/202109/t20210927_2502801.html

[10]网格员吹哨执法队报到(基层治理新实践)[N].人民日报,2022-8-22(17).

[11][12]薛峰.重提"人性化执法”：概念辨析与理论澄清[J].江苏社会科学,2021(06)：140.

[12]薛峰.重提"人性化执法"：概念辨析与理论澄清[J].江苏社会科学,2021(06)：140.

[13]我市公布城管领域5起柔性执法典型案例[N].西宁晚报,2024-04-25.

[14]熊小燕,陶雪，熊畅，丘锶缘，张孝蔚.推进柔性执法，优化营商环境[J].中国外资,2024(08)：35.

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作者：周发财,西南政法大学马克思主义学院副教授、硕士生导师李婷婷，西南政法大学马克思主义哲学硕士研究生责任编辑：刘小侨