区域行政协议的履行机制困境及其法治化进路

党的二十届三中全会对“完善实施区域协调发展战略机制"作出部署谋划，强调"完善区域一体化发展机制，构建跨行政区合作发展新机制”。区域一体化发展、跨行政区合作发展的机制运行形式，常见的有区域行政协议、区域性组织、区域协同立法、区域行政规划、区域行政指导等2]。其中，区域行政协议是行政主体在平等协商的基础上就某些共同事项而缔结的合作协议，存在着制度成本小、灵活度高、适用性强的复合优势[3]，是促进地方政府展开跨行政区域合作的行之有效的制度装置。随着区域协调发展战略的深入实施，地方政府的跨区域合作需求持续增强，区域行政协议在这一实践进程中得到广泛运用，但同时也存在着不履行、错履行、弱履行和迟延履行的困境。由此，如何优化区域行政协议履行机制、推动区域行政协议由“文本宣告"迈向“协议实施”，成为促进区域一体化发展、构建跨行政区合作发展新机制亟待解决的现实问题。从实践角度出发，聚焦京津冀、长三角、粤港澳大湾区以及成渝地区双城经济圈建设中的区域行政协议，分析其实践特性与履行样态，探寻协议履行机制的法治化路径，从而丰富区域协调发展的制度供给，回应日益多样化、复杂化的区域合作治理需求，进一步消弭行政壁垒、强化区域协同，增强区域发展活力。

一、区域行政协议的实践特性与履行机制考察

随着区域协调发展战略的深入实施，区域行政协议已经有了较为广泛的实践运用。与此相对应的是，当前法律体系中尚无与区域行政协议的性质、效力、履行程序等直接相关的法律条款，仅有《湖南省行政程序规定》《江苏省行政程序条例》等位阶较低的地方性法规、政府规章规定了省域内的政府之间可以缔结区域行政协议。4]在法律规范缺位，地方性法规、政府规章的规定也较为含混的前提下，以京津冀、长三角、粤港澳大湾区以及成渝地区双城经济圈建设中的区域行政协议为例，抽离出区域行政协议在目的层面、内容层面、主体层面的实践特性，并展开区域行政协议的履行机制分析。

（一）区域行政协议的实践特性

从目的层面来着，区域行政协议具有公益性与可实现性。区域行政协议的缔结是行政机关优化配置跨行政区的共同体的公共利益[5]，体现出明显的公益性导向。区域合作治理的实践案例表明，区域行政协议在目的层面、内容层面确有较为明显的公益性要素。区域行政协议通常在标题或总则的内容中，载明对社会领域、文化领域、生态环境领域、经济领域等公益性目标的考量，能够惠及相当广泛的社会成员公共利益，与本地区、行业的经济社会发展密切相关，因而具有相当程度的公益性。例如，2023年11月，四川省人民政府办公厅和重庆市人民政府办公厅联合制定发布《成渝地区双城经济圈“六江"生态廊道建设规划（2022—2035年）》，明确规定两地共同开展交界区域联合执法、建立上下游跨界流域水污染信息通报制度，共同预防跨界流域突发环境事件，体现出跨行政区进行生态环境保护的公益目标[。另一方面，协议的目标并非随意虚设，而是在当前和未来一段时间内具有较强的可实现性。可实现性意味着可由一定的方式、途径达致目标，即区域行政协议所确定的目标与所载明的举措之间具有作用路径。例如，2017年11月，广东省政府签署《内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施"一地两检"的合作安排》，规范、细致地规定了边防检查、海关监管、检验检疫等合作方案和管辖权限，建立口岸协商联络机制和应急处理机制。这一协议确保了“一地两检"政策安排的长期有效，优化了离港及抵港旅客的出入境、清关和检验检疫手续，相关口岸安全、顺畅、高效运行和有效监管[7]。

从协议内容层面来看，区域行政协议具有可预期的政策性。区域行政协议在内容层面体现出服务于国家战略安排的政策性，对经济、社会、文化、生态、科技等多领域的政策部署均有涉及，有的综合性协议甚至会同时涉及多个领域、多个层次的政策落实。除了协议对政策的强化与延伸，协议本身也会向相关单位和社会公众释放政策信号，形成“政策预期”，特别是政务媒体对协议缔结过程、协议标题及关键内容的宣传报道，在相当程度上为社会公众提供或者强化了政策预期。例如，2023年9月，上海市、江苏省、浙江省、安徽省市场监管局共同签署《长三角地区公平竞争政策一体化推进合作协议》，强调加强竞争倡导工作整体性推进、搭建长三角竞争倡导体系，引导全社会形成崇尚、保护和促进公平竞争的良好氛围8。在商务贸易方面，2025年1月，重庆市商务委与四川省商务厅在北京签署《深化成渝地区双城经济圈区域市场一体化商务发展合作协议》，共同推进成渝地区双城经济圈和全国统一大市场建设，提出实施“促进消费市场提质升级、推动内外贸一体化发展、推进市场规则制度相联、构建商品市场保障体系、优化城乡商贸流通体系、提升物流通道使用效能"等政策[9]。这类区域行政协议都涉及相应的积极政策，为区域商业经济的联动发展以及产业融合作出了相应规划，强化了其他市场主体和社会公众的政策预期。区域行政协议以文本形式实现对国家和地方政策的细化和延伸，能够对协议所涉及的地区及行业发展产生较为积极的政策预期，具备指引有关机构、团体、个人行动的政策性。

从协议主体层面来看，区域行政协议具有平等性与多元性。区域行政协议的缔约主体是政府及其职能部门等行政单位。通常而言，区域行政协议的缔结并非源自科层制的服从压力，也不是基于刚性的行政命令，而是各缔约主体在自愿的前提下，经过平等协商而形成的发展方案。例如，2024年6月，天津市蓟州区司法局、北京市平谷区司法局、河北省三河市司法局、遵化市司法局、玉田县司法局、兴隆县司法局共同签署《京津冀协同发展社区矫正和安置帮教工作合作协议》。该协议规定深化三省（市）相关区县的社区矫正和安置帮教执法合作，推动跨区域社区矫正和安置帮教业务流转，具体联动机制由各区县协商议定，体现出区域行政协议在平等协商的基础上形成，既具有自主空间又能够展开协同[10]。区域行政协议的主体还表现出多元性，即行政层级和主体地位有所差别亦能够缔结相应协议。例如，2023年10月，重庆市渝北区市场监督管理局、广安市市场监督管理局、邻水县市场监督管理局等单位缔结了《川渝高竹新区知识产权协同保护中心合作协议》，在协同推进知识产权纠纷多元化解、深化执法司法协作、违法线索移送等事项展开对接合作并制定相应的"合作方案”i]，尽管相关主体的行政级别并不一致，且有地方政府与"管委会"之差异，但相关主体仍可在“合作方案"内表达自身意愿、展开协商合作。

（二）区域行政协议的履行机制考察

在作为履行依据的协议文本内容上，区域行政协议显示出“履行原则多于具体规则"的样态。区域行政协议的内容文本是各主体基于合意的体现，可分为原则性内容和规则性内容，通常两者均会对协议的履行主体、履行方式、履行期限等事项作出规制。原则性内容是区域行政协议的纲领性内容，通常处于协议的首要位置，对协议所需宣示或所需遵循的原则性事项予以规定，如缔结该区域行政协议的主要依据、主要目标、重大意义等，部分协议对履行的责任主体也会在原则性条款中予以体现。而规则性内容则是指协议履行过程中具体依循的明确条文，包括如何履行协议、履行协议到何种程度等。区域行政协议对于协议履行的原则性规定，例如应当强化区域合作、开展联合联动等表述较为常见，而具体到以何种方式履行、截至何期限应当完成何种任务、未履行相关责任如何划分等缺乏明确的文本表述。总之，随着区域协调发展日益深化，尽管区域行政协议在制定时有一定数量的关于协议履行规则条款，但总体而言仍是原则性内容多于具体履行规则，存在缔约主体对协议履行具体方式、期限等内容的规避情况

随着区域合作的深人，区域行政协议的履行方式也趋于多元。区域行政协议的履行，即协议内容到协议实施的转变。这一过程依赖于相应主体在协议缔结之后，依据协议规则条款进行的协同活动。一方面，区域行政协议的履行主体与缔约主体并不总是重合，既存在履行主体与缔约主体为同一主体的情况，也存在履行主体为相应缔约主体的派出机构、下级单位的情况，并且履行主体的数量通常也会出现"扩容”，例如从行政单位扩张至其主管或指导的事业单位、企业、行业协会。另一方面，区域行政协议对协议履行虽有所涉及，但文本表述通常具备较强的宣示性、方向性、概略性，鲜有对履行方式、履行程序的具体设计。区域行政协议履行主体的多样性以及履行内容的概略性，促使区域行政协议的履行形式趋于多元。实践中，区域行政协议的履行通常以共建项目、发布政策、引导市场主体签订合约等合作方式为主，同时也存在交流互访、举办座谈活动合作方式等，进而形成正式与非正式、公开与不公开相交叠的"方案”“机制"等多元化的履行形式，但仍无统一的履行方式和履行标准。

二、区域行政协议的履行机制困境

（一）协议履行依据层面的规范性缺失

区域行政协议中关于协议如何履行、何时履行、何主体履行等内容，即为协议的履行依据。随着区域协调发展战略的深人实施，部分区域行政协议仅对协议目的有倡议性约定，而对目标的可实现性、具体期限以及履行方式、违约责任承担等规则条款未有涉及或者模糊规定。申言之，区域行政协议在履行依据层面的规范程度有所不足，导致协议履行产生了相应的内部性与外部性问题。在内部性方面，履行依据的规范性不足表现为协议主体违约成本过低与执行路径模糊。未设定履行违约责任承担的区域行政协议的约束力较小，致使其发生消极履行、错误履行、迟延履行等情形时，并不存在相应的协议条款以明确协议主体承担何种责任。同时，对于协议履行的期限、程度、方式方法等通常也未作出明确的规定，相关主体在着手进行任务分配和权责划分时缺乏足够的路径依循，只能凭借主观判断、依靠前期经验进行履行，从而放大了协议履行的效果偏差。在外部性方面，履行依据的规范性不足导致了协议履行的"个案差异"较大，即有的协议能够得到充分履行并产生良好社会效果，实现促进区域协同发展和跨区域行政合作的制度功能;而有的协议则处于“长期搁置"或者“半途冷却"的状态，未能实现协议履行所应产生的预期效果，不仅制约了区域协同发展，也不利于社会公众形成发展共识和政策预期。履行依据层面的规范程度不足，致使相关主体按照自身认知、资源和能力进行履行，催生了参差不齐的协议履行实效，以及降低了协议对外的公信力、政策预期、制度权威。

（二）协议履行监督层面的约束力弱化

区域行政协议的履行既需要相关主体的“主动作为”，也需要具备相应的监督约束以促进协议更好履行。从当前的实践来看，区域行政协议中鲜见对协议的监督约束进行预先设计，因而协议履行的监督主体、监督形式并不明确。协议在履行过程中的约束力来源主要是基于协议主体互相协商的内部约束，通常以定期召开联席会议，如推进会、协调会等方式进行。此类会议在时间上通常为年度或季度召开，在履行反馈上具有一定的滞后性，并且会议内容大多聚焦于总结成果、推广经验而非监督履责，使得区域行政协议的监督约束相当有限。除基于协商的内部监督之外，针对协议的履行还有来自社会公众与舆论的自发性监督，这一监督模式亦存在着信息公开的问题，致使监督效果具有局限性。区域行政协议由行政主体之间签订，通常都没有公开全文，仅有标题与内容摘要的间接性报道。基于区域行政协议大多处于未公开的事实，社会公众及舆论监督的方式相当有限，协议是否得到实质履行也较难知晓。监督约束规范的缺乏和在信息公开中长期存在的内容屏蔽，导致协议主体所受到的监督约束产生一定程度的弱化，较难实现区域行政协议的既定目标。

（三）协议履行争议化解的方式单一

受协议文本的理解偏差、主体执行力的差异以及相关人员任职期限等因素作用，区域行政协议履行过程中也有各类争议产生，如协议规定的内容履行至何种程度、履行不能时如何处理、相关责任如何划分等，但履行争议的化解渠道相当单一、化解效果也相当有限。通常情况下，区域行政协议的履行争议产生后，各方主体秉持着"对话协商"的路径依循，在"项目委员会"“领导小组”"日常工作小组"等机制之下解决履行争议。此类协商机制主要功能仍为提供协商平台，不一定具备足够的制度权威，导致履行争议的化解效果受限。实际上，区域行政协议基于平等原则的"合意基础"与缺乏违约条款的"规则基础”，促使协议主体倾向于采用甚至仅能采用"对话协商"这一单一处理方式，缺乏足够明确有效的争议化解措施。“谁缔约、谁担责”是区域行政协议缔结时的简约原则。基于缔约主体与实际履行的主体在行政层级、机构性质方面并不完全一致的缘故，这一简约原则也无法处理协议实际履行中的诸多争端。在协商化解方式单一和化解效力逐渐式微的情况下，存在着构建区域行政协议争端化解机制、拓展多元化争端解决渠道的现实需求。