行政复议决定书公开制度的实施困境及纾解路径

随着新修订的《中华人民共和国行政复议法》（下称"新《行政复议法》”)的颁布推行，明确了其化解行政争议的主渠道定位，并要求提高制度公信力，以助推群众通过复议解决纠纷。公开行政复议决定书，既符合“以公开促公正"原理,也利于提高复议机构法律适用、释法说理能力及纠纷处理质效,故新《行政复议法》第七十九条明确了行政复议决定书公开制度。而实务中,各地政府早已陆续探索公开复议决定书,但多面临标准不一、内容质量待提升等复杂困境。鉴于尚无全国统一的决定书公开规范，有必要系统梳理地方经验教训,为新《行政复议法》下统一公开规则的确立提供参考。

一、现状检视：行政复议决定书公开的立法与实践样态

（一）立法层面：现行规范存在模糊地带

1.适用依据：《中华人民共和国政府信息公开条例》的定位与争议

2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》（下称“《条例》”)的实施，标志着政府信息公开工作正式进人法治化时代。复议决定书是否属于《条例》所称政府信息存在争议。《条例》（2019修正)第二条规定,政府信息是由行政机关在履行行政管理职能的过程中制作或获取的信息。行政复议具“准司法"性,其是否属于行政管理范畴观点不一。陈金涛等学者认为，《条例》第二条旨在排除诸如咨询类、刑侦职能类的申请[1,而非限缩"行政职责"范围以限制公民知情权。同时，“行政管理职能"强调对公民权利义务的直接影响，并与行政机关内部事务信息相区分。行政复议虽具准司法性,但其旨在纠正行政行为错误，亦将直接处分行政相对人或第三人的权利义务，其决定书作为记载复议结论的文书,显具外部性。因此，行政复议决定书属于《条例》规定的应予公开的政府信息。然而，由于《条例》未明确复议决定书应主动公开，故多数地区未建立稳定的公开制度。有观点指出，当时的《行政复议法》未规定决定书公开制度，《条例》作为下位法增加相关规定存在效力上的顾虑。2]尽管新《行政复议法》的公布施行解决了这一问题,但其公开条款在表述上使用的不确定性法律概念仍需进一步考察。

2.核心条款：新《行政复议法》第七十九条的适用困境

新《行政复议法》第七十九条规定，行政复议机关根据被申请行政复议的行政行为的公开情况,按照国家有关规定将行政复议决定书向社会公开。为建立具体的公开制度体系,需明确两大层面：一是“根据被申请行政复议的行政行为的公开情况"的理解难题。从文义上看,对该规范存在两种理解方式：第一种是认为行政复议决定书的公开性质完全从属于被行政复议的行政行为(下称系争行为),即系争行为依法不公开，决定书亦不公开；若系争行为依申请公开，决定书亦然。第二种是从“全面公开”的原则上理解，只要系争行为并非依法不公开，其复议决定书即应公开。为避免将绝大多数涉负担行政行为复议决定书排除在公开范围之外，采第二种理解较为合理。

二是“国家有关规定"的适用之惑。根据通说和《行政复议法》的立法目的，国家规定主要指中央层面的规定,不包括地方规范性文件。法律及行政法规无疑属于“国家规定”,但“国家规定”是否包括国务院的规范性文件、部门规章和部门规范性文件等,实定法规范和理论上都有争议。刑法学界因涉及部分罪名罪状理解,对该问题的研究相对丰富。《中华人民共和国刑法》（下称"《刑法》")第九十六条仅将法律、行政法规和国务院的规范性文件纳入“国家有关规定”的范畴，但最高人民法院在涉及侵犯公民个人信息罪的司法解释中又将"国家有关规定"扩大到部门规章,两者存在差异。此外,还有学者出于弥补法律漏洞的考虑，主张“国家有关规定"亦可包括地方性法规。3]

从法理上看,规章是为我国行政执法和司法实践广泛接受的规范性文件，其效力在本部门权限范围内及于全国，是重要的(实质)法规范渊源。行政复议决定书公开关系制度建设大局，赋予司法部制定相关规定的权力,有利于吸取地方经验,灵活完善制度。故新《行政复议法》第七十九条中的“国家有关规定”应将国务院部门规章包含在内。规章以下的其他规范性文件,在复议或行政审判中并不具有当然的适用效力,制定程序要求也较为宽松，易影响制度稳定性，应予排除。

(二)实践层面：公开模式的多元与失范

1.地方规则现状：普遍缺失与标准不一

梳理部分省级行政区(不含港澳台)及下级政府关于行政复议决定书公开的规范性文件，可见各省级行政区差异显著。

目前仅有少数省份制定了统一规则，多数地区或仅有地方零星规定，或尚无明确规则，尤其东北及部分西部地区规则制定滞后。需注意的是，多数地方政府虽未制定专门的公开规则，但这不代表当地完全没有公开实践。通常，部分地区仍会依据《条例》公开部分行政复议决定书，但此类公开往往缺乏制度保障，象征性公开现象较为普遍。

2.规则内容比较：多元标准与潜在问题

以长春、西安、信阳、东营四个设区的市为例,在不予公开的标准方面，长春市参照《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》,仅将涉及国家秘密、个人隐私、未成年人等情况列为绝对不公开，允许当事人申请不公开，并设有兜底条款。其他三地则更多依据《条例》将“三安全一稳定”（国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定)纳入绝对不公开范围。实际上，2019年《条例》修订前，“三安全一稳定”是否构成独立的公开例外情形，理论与实务界均有争议。4即使修订后“三安全一稳定"已明确成为一种法定的公开例外事由，但由于这四种情形外延宽泛，仍会引发裁量权不当行使的担忧。此外，在公开渠道方面，四地均规定通过门户网站专栏公开,表明网上公开已成为普遍共识;在公开时限方面,除东营市要求决定书生效后20个工作日内公开外,其他三地均按季度公开。在减轻行政机关的工作压力的同时,避免舆论对复议活动产生不当干扰。

3.公开实践效果：基于多维度数据的考察

我国多数地区尚未建立长期稳定的行政复议决定书公开实践。本文从未制定地方公开规则但设有官网专栏的地区(如四川广安市、广东江门市等5地),以及已制定规则的地区（如重庆沙坪坝区、江苏常州新北区等5地)中随机抽样,比较了2023年度的文书公开率及稳定性(数据源自各地司法行政部门官网;其中遂昌县因数据缺失未纳入统计,青岛市因本级公开不佳,故改用其下辖城阳区数据进行分析;同时,假设某年度公开的文号最大的文书是当年最后一份文书,根据中间文书缺失情况估计公开率,实际公开率可能更低，因而本文只统计实体类文书）。

首先,在公开比例方面(如图1所示),各地区表现出显著差异。山东省青岛市城阳区实现了 100% 的公开率；云南省玉溪市和山东省禹城市的公开率也相对较高，分别达到了 86.36% 和 82.93% 。相比之下，部分地区的公开率则不尽如人意，例如重庆市沙坪坝区的公开率仅为 22.45% ，安徽省马鞍山市为 29.24% ，广东省江门市为 34.39% 。这种巨大的差异表明，即便在已开展公开工作的地区，其实际的公开程度也存在较大分化。

其次，公开文书的情况复杂（如图2所示）。山东省青岛市城阳区公开率高，其公开文书数量达到了94件,没有缺失文书;江苏省常州市新北区和广东省江门市的公开文书数量相对较多,分别为64件和65件。然而,部分地区虽公开了一定数量的文书，但其对应的缺失文书数量却更为庞大。例如,安徽省马鞍山市公开了50件文书,但缺失数量高达121件;广东省江门市缺失数量达124件;重庆市沙坪坝区缺失数量达76件。反映出部分地区在全面彻底公开方面仍有较大提升空间，实际公开的只是“冰山一角”。

再次,公开工作的连续性和稳定性是衡量公开制度成熟度的重要标志。通过考察最大连续公开文书数量（如图3所示），可以发现山东省青岛市城阳区(94件）、江苏省常州市新北区(63件)和广东省江门市（64件)的表现较好,显示出其公开工作具有可持续性。相对而言，安徽省宣城市(16件）云南省玉溪市(18件)和重庆市沙坪坝区(21件)的最大连续公开数量则较少。进一步结合平均缺失间隔数据(如图4所示),可以看出云南省玉溪市(平均缺失1件即补上）四川省广安市(1.27)和江苏省常州市新北区(1.42)的公开规律性相对较好,中断较少。而重庆市沙坪坝区(4.22)和安徽省马鞍山市(3.78)的平均缺失间隔较大,说明其公开工作可能存在较长时间的中断或不规律现象。综合来看，仅有少数地区能在持续性和规律性上同时表现出色。

同时,出乎意料的是，“是否制定了本地区对外公布的行政复议文书公开规则”与“实际公开率”的统计学关系并不显著。为了分析行政复议决定书的公开情况与地方政府是否制定相关规范性文件之间的相关性,采用了Spearman秩相关系数,显示相关系数为-0.087,p值为0.825,表明两者关系在统计学上不显著，并轻微倾向于负相关(注：仅限于长期开展了行政复议文书公开工作的地区,未在网站上设置专栏的多数地区不在讨论范围内)。此外，尽管江苏、重庆、贵州及山东省青岛市制定了全行政区域统一的公开规则，但本级政府执行情况不佳，部分下级政府执行情况较好，提示部分地方可能规范性文件要求落实到了下级政府工作考核中。

二、理论探析：行政复议决定书公开的法理逻辑与深层挑战

（一）行政复议决定书公开的法理基础与核心价值

行政复议决定书的公开作为行政公开的重要形式，承载着多重功能与价值：一方面，公开是行政法治与透明政府的内在要求。“阳光是最好的防腐剂”,行政复议决定书的公开，有助于约束行政复议机关规范、公正行使裁量权。早在民国时期，我国司法机关便意识到"使人民咸晓然裁判内容"的重要性，5公开复议文书有助于社会检验改革成果，只有将决定书置于社会公众的检验之下，才能充分激发复议机关依法履职的积极性和责任感，从而推动复议工作质量和行政复议制度整体公信力的提高。

另一方面，行政复议决定书公开具有多元化的社会功能。一是监督功能。社会公众可以通过公开的复议文书有效监督复议机关的履职行为及被申请行政机关的行政行为，促进依法行政，提升案件处理质量。二是指引功能。决定书公开能为行政机关自身或其他行政机关在相似情境下作出行政行为提供参照，也能为行政相对人预测行为后果、维护自身权益提供指引,有助于统一法律适用标准。三是研究功能。大量的行政复议决定书是研究行政法理论与实践、评估行政复议制度运行状况的宝贵实证资料，为制度的持续完善提供依据。四是治理功能。决定书公开有助于增进公众对行政复议过程的理解，促进政府与公民进行良性互动，提升社会治理效能。

(二)行政复议决定书公开中的利益冲突与衡量

既有研究指出,地方法院对裁判文书公开工作的态度积极与否受多种因素的影响。同理可知,大部分地方出于维护社会秩序等因素考虑,对此类司法公开改革的响应积极性不高。即使已经制定地方性规范性文件的地区,能长期坚持的也少之又少。因此，要探究公开效果不佳的成因，须从其背后复杂的利益关系入手。

首先,行政复议决定书公开所涉及的利益，主要可以从国家利益、社会利益和个人利益等方面概括。行政复议决定书公开过程中,国家利益主要表现为对国家安全风险的防范。要精准地把握国家利益对于行政复议决定书公开的影响，就必须准确地界定本语境中“国家利益”的内涵外延，重要在于明确“国家安全”和“国家秘密”之间的关系。不少学者主张在规范层面"国家秘密”已经足够实现对国家安全的保障，无需再将国家安全单独列为豁免公开情形。如何在有效维护国家核心利益的前提下，最大限度地保障信息透明,需要精细的制度设计和审慎的个案判断。合理的公开本身也是国家治理能力现代化的体现,有助于提升政府公信力,巩固国家安全。其次，行政复议决定书公开体现了多元公共利益,应以保障公众的知情权和监督权为核心。在当前复议队伍专业能力、文书制作水平尚不均衡的背景下,若将所有决定书不加区分地全面公开，确有引发公众对部分低质量文书的质疑，产生影响整个复议制度公信力的风险。但若缺乏公众监督,复议机关提高释法说理能力的动力将大幅削弱。8同时，决定书公开不可避免地涉及案件当事人的隐私权、个人信息乃至商业秘密和声誉。尤其在涉及个人处罚、不利资格认定等负担性行政行为的复议案件中，信息的公开可能对个人造成二次伤害或不必要的困扰。在具体操作中,如何界定敏感信息范围、如何进行有效脱敏、如何在保护个人权益与满足公众知情权之间划定合理界限,均存在较大难度。9声誉的保护则更为复杂，常与案件事实内容交织，易出现为避免争议而“一刀切"的不公开现象。

（三）行政复议决定书公开的其他理论性挑战

首先,传统行政文化与现代公开理念存在张力。我国行政传统中部分领域存在保密习惯和内部运作倾向,这与现代行政法所要求的透明理念之间存在逐步调适和融合的过程。在“不愿公开"“不敢公开"的惯性思维得到克服以前，制度的有效落地存在阻力。其次,新技术发展带来“双刃剑"影响。大数据、人工智能等新兴技术虽为决定书的高效整理、智能检索、辅助脱敏等提供了前所未有的便利,但这些技术也易带来国家安全受损、个人信息泄露等新的法律挑战。最后，公开例外情形的界定存在理论困境。如何从法理上清晰、准确地界定哪些属于“必要的例外"情形，是确保公开制度发挥积极作用且不损害其他正当利益的理论关键。随着新一轮科技革命的深入发展，一些先前已获平衡的考量因素又受到冲击，亟待重新审视与调适。

三、纾解之道：行政复议决定书公开制度的完善路径

（一）行政复议决定书公开的指导原则与分类标准

1.落实“以公开为常态，不公开为例外"理念

如前文所述,行政复议决定书公开具有不可替代的社会价值和功能,正当性极高。有学者研究表明，司法裁判文书的公开对司法信任度的提升有实在的积极影响。10]若行政诉讼中建立了文书公开制度,行政复议却不跟进，难免会影响群众对复议制度的信任。在政府信息公开转向政府数据开放的时代背景下，[11]政府掌握的数据在确保安全的前提下应尽可能开放给社会使用。12]故而对新《行政复议法》第七十九条中的公开限制条件应作限缩解释：行政行为若不涉法定绝对不公开情形，其复议决定书即应公开。个人隐私、信息及声誉等合理关切，则由其他配套制度保障。

2.确立以案件类型为根据的公开标准

要平衡公开中的各类利益，一个可行方法是确立以案件类型为基础的公开标准。从“当事人声誉受损程度和公共利益保护重要性"双线人手,可从授益与负担行政行为角度确定不同标准。对授益行政行为的复议决定,通常不损及当事人声誉且涉公共资源分配,应采严格公开标准,坚持"全面公开”。这种情况下,个人信息保护可适当放宽，例如不采取隐名措施等,但法律规定的敏感个人信息须严格保护。而对负担行政行为的复议决定，不宜采取一律不予公开方式，也不宜仅对《行政处罚法》中规定应予公开的行政处罚决定所涉的复议决定进行公开。事实上，当事人一旦进入了制度化的纠纷解决机制中,该解决机制的公正性便成为全体社会主体共同利益的有效保障，由此，行政复议参与人应被课以“适当容忍"不利事实公开的义务。那么如何对涉及负担行政行为的申请人或第三人的声誉利益作适当的保护?最合理的方案是“事前 + 事后"保护，在公开前应听取其意见,如认为不应公开的,则由行政复议机构进行审查,若认为予以公开不违反比例原则,则仍应予以公开；在公开后则需保护其被遗忘权，即设置公开的期限。

（二）公开的实质性规范：信息保护与内容选择

1.加强对申请人可识别信息的保护措施

目前,在裁判文书公开领域，各级人民法院已经加强了对当事人隐私权或个人信息权益保护的关注，例如对当事人的姓名、名称等信息从不隐名到半隐名。行政复议机关在以文书公开为目的处理公民的个人信息时,应依照《中华人民共和国个人信息保护法》第三十五条的规定告知当事人，方便其进行监督。

针对姓名在文书中进行展示的问题,应进行精准分类：对自然人而言，即使采用半显名形式，一旦与地域等信息相结合，仍存在"再识别风险”。可尝试采用数字标识符进行多个主体之间的区分,如"申请人1"“申请人2"等，尽可能减小个人信息泄露的风险;对法人而言，若公开当事人全称会存在商誉损害，则可作匿名化处理。需注意与公共利益高度相关的行政复议决定，如食品药品、产品质量、安全生产、税收、环境等领域，相关主体的隐私权(特别是法人)应让位于公众知情权和公共安全，此类文书中的主体识别信息不宜匿名处理。对被申请人的名称也不应匿名处理，否则将与行政复议公开本身应发挥的监督功能背道而驰。

2.探索案件事实与决定理由公开的相对分离制度

一般而言，对行政复议决定书质量的监督，主要是对行政复议人员心证的监督,既包括对事实证据的认定,也包括法律法规的适用及其说理水平。但是,在有一些复议文书确实涉及国家秘密、个人隐私等不宜公开情形的，如果直接不予展示，会导致经常性文书公开不连续的情况，引发社会对整个公开工作制度化水平的担忧。故即使部分文书确实记载了不宜向社会公开的事实，若其事实部分能与理由部分相对分开，亦即能提炼出一定裁判要旨的，可以将与案件事实无直接联系的理由部分向社会公开，使公众知悉该案件的存在，最大程度尊重公众的知情权。但这种方式会给公民的参考、相关人士的研究和其他复议机关的类案参照带来不便，故仅作为极特殊情况下的一种替代选项，不宜常态化。

(三)公开的程序性保障：渠道、时限与救济

1.明确行政复议决定书公布的渠道和时限要求

从理论上讲，公开不等于公布，司法公开既包括在线公开,也包括线下公开；既包括向当事人的公开，也包括向社会公众的公开。在信息化时代，公民已习惯于通过互联网获取信息，此时要求公民亲自前往行政机关查询相关信息,既不符合高效便民原则,也加重了行政机关的负担。此外,线下查询一般以个案查询为主，难以承载一般性监督的制度功能。因此，必须坚持线上公开原则。

在互联网时代,信息从公布到获知有两大障碍：一是信息过载,二是搜索成本高。13]有鉴于此,需建立全国统一的行政复议信息公开平台。为最大程度保障国家安全和当事人的合法权益，公众在线上查询文书时应当有身份核验程序和文书查看频次限制，并加强技术上的安全措施，防止网络爬虫爬取大量文书数据。同理，为充分保障负担行政行为相对人的被遗忘权，应设定公开期限。由于真正对此类公开信息感兴趣的多是专业人士，其如果有制作数据集的意愿，完全可以在公开期内自行下载搜集文书；对于普通公众，其使用公开文书的目的多是供自己参考，文书的时效性相比公开持久性更为重要,其对复议质量的监督有赖于社交媒体的传播，而这种传播具有较强时效性，故不会影响公开效果。当然,这一期限不宜太短，至少应在一年以上，否则将减损公众监督的实效。

2.建立复议决定书公开行为的救济措施

“无救济则无权利”,在行政复议文书公开这一具体环节中，既然程序上要求在公开前听取当事人意见，那么当事人对于公开与否的决定持有异议时，自然应当被赋予相应的、有效的救济权利。需要明确的是,行政复议文书的公开行为,其本质并不直接创设、变更或废止当事人在原行政复议案件中的实体权利和义务。因此，这类公开行为通常被归类为行政事实行为而非具体行政行为,难以适用行政复议和诉讼的救济方式。

针对复议文书公开决定所引发的争议，可设计特定的、层级递进的救济程序。具体而言，申请人或第三人如果对复议机构最终作出的关于公开或不公开相关文书的决定表示不服，对此可向作出该公开决定的本级行政机关申请进行一次复议审查。若申请人对此复议审查的结果依然不服，则可依据《行政复议法》第四条第三款关于行政复议监督的规定，向该复议机构的上一级行政机关申请进行复议监督。上一级行政机关在履行监督职责后所作出的决定应当具有终局性。

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作者：郑杰，西南财经大学法学院硕士研究生李奇，南京理工大学知识产权学院硕士研究生，北京市律师法学研究会助理研究员

责任编辑：刘小侨