县域标志性成果何以扩散：多源流理论的解释框架

一、何以提出：研究缘起与案例选择

“标志性成果”逐渐成为中国治理的热词，频繁出现在各级党委政府的文件和相关公开报道之中，逐步内化为中国治理创新的特定行为导向。党的二十大报告指出，“十年来，我们坚持马克思列宁主义……推进一系列变革性实践，实现一系列突破性进展，取得一系列标志性成果……推动我国迈上全面建设社会主义现代化国家新征程。”［1］这种导向性主要有两方面考量，一是遵循既往的“摸着石头过河”的政策实践创新传统，实现一地创新全域推广，甚至向全国推广，并最终上升为国家行动；二是步入改革开放的深水区，政策创新应立足中国国情，面向超级复杂的治理场景，实现“全局下谋一域，以一域服务全局”的试点性创新，着眼于治理的系统性重构和根本性变革，可以集中反映中国治理的特色或者一定区域的特色，却又有全国性普遍性的探索意义，实现治理领域的开放学习与自我学习的辩证统一，真正将中国作为方法，用中国的思维和思路，博采众长，形成具有中国意义和价值的政策体系。纵观中国治理的发展，中国乡村治理演进涵盖了这两种考量，从家庭联产承包责任制到乡村振兴，从模糊的政策创新到系统化的政策设计，全景记录了以政策创新为主线的中国乡村治理创变的全过程，也从侧面见证了中国乡村治理研究的重大转向。“‘西方理论－中国经验－理论修正’的研究路径正在向‘中国经验－中国理论－理论对话’的研究路径转变。”［2］在公共治理领域，尤其在乡村治理实践中，把中国作为方法，就是要实现从阐释中国到中国阐释转变，回到传统、生动和活色生香的乡村治理实践现场，让政策制定者、政策执行者、政策受众等各主体“言说”，展现中国乡村治理政策创新的全貌，建构好可表达、好沟通的“治理中的中国”“中国治理中乡村”“乡村治理中的中国”。因此，乡村治理领域的“标志性成果”既具有政策创新的内涵，又兼具政策实验的机理，实现了中央引导与基层创变的统一，集中代表那些具有前沿探索价值、系统集成整合、高水平高效能高显示度的中国特色乡村治理创新成果。习近平总书记在四川视察时就乡村振兴指出，“要在产业发展、乡村建设、乡村治理等方面，聚焦群众反映强烈、能抓得住、抓几年就能见到成效的几件事，集中资源，加快突破，形成标志性成果。”［3］其中，“聚焦群众反映强烈、能抓得住、抓几年就能见到成效的几件事”明确了形成标志性成果的动因，“集中资源，加快突破”点出了推进标志性成果的方法。

重庆市F县辖30个乡镇（街道），总人口85万，54.98万农村户籍人口中，有27.9万人常年在外，留在F县的人中，还有三分之一居住在场镇或县城。真正留在农村的只有18万人，其中60岁以上老年人占比48.7%，未成年人占比29.4%，青壮年劳动力占比仅为21.9%。留在农村的劳动力中，初中及以下学历占比高达77%。［4］近年，F县以答好“乡村两问”为中心，聚焦乡村群众的急难苦盼，践行以人民为中心的发展理念，创造性推进乡村振兴与治理有效良性互动，进行了一系列乡村治理创新实践，形成了一批卓有成效的标志性成果。其中，新农人经验做法成功纳入全市《乡村人才培育“五万计划”实施方案》进行全面推广；家庭教育互助会经验做法被新华社、人民日报等媒体多次报道，入选全市基层改革典型案例，获中央改革办《改革情况交流》刊载推介；作为文明培育、文明实践、文明创建的创新载体，F县建设“新丰书院”的系列探索，有力提升了基层宣传思想阵地凝聚群众、教育群众、服务群众效能，深受基层老百姓欢迎。因此，本文将研究场域限定在县域之内，置于城乡一体化均衡发展和强县富民的考量之中，聚焦乡村治理政策变革的实践，借助政策属性的分析框架，结合F县的实地调研，探讨县域内乡村治理标志性成果的形成与扩散机理，阐释乡村治理标志性成果如何做到一地创新、全域推广的运行过程与影响要素，为理解中国乡村治理政策创新提供新的思路和视角，也为地方政府打造各具特色的标志性成果提供理论的参考与实践的启示。

二、何以分析：多源流理论与政策属性

如何解析政策的形成与扩散是公共治理领域核心的问题之一。美国学者约翰·金登提出了多源流理论对政策形成和扩散进行阐释，建立了一套可量化、可执行的模型框架，化繁为简地提供了问题流、政策流和政治流三个分析维度和工具，全景展现了政策创新的周期与过程。“多源流理论被提出以后，逐渐成为政策研究领域最盛行的理论框架之一。”［5］问题流是指政策创新的因变量，将政策形成与扩散看作一个问题的函数，主要考量政策议程设置的关键变量，即何种问题以何种方式（危机、政策制定者个人经历或标志性事件等）引起政府的关注和积极行动；政策流是指政策创新的自变量，是一系列的政策措施、政策方法或者政策的组合，即政策制定者以何种方式或方案推动问题的解决；政治流是指政策创新的影响因子，是由意识形态、价值观念、公共舆论等要素构成，即何种因素影响政策制定者的行为偏好选择了何种方案。约翰·金登提出，上述三种源流的整合汇聚就会推动打开政策之窗。所谓政策之窗，是指政策制定者以何种时机、机会推动政策创新和扩散的启动，并最终打开相关政策议程。“政策之窗的开启是短暂的，需要政策倡导者抓住机会进行政策方案的‘兜售’。”［6］政策之窗考验着政策制定者的政治魄力、政治敏锐力和治理能力与信誉，依靠合理的方法和成本推进政策创新和扩散，最终实现所设置的政策议程目的。

在借鉴毛寿龙等既有研究模型［7］的基础上，结合重庆市F县县域标志性成果集合的特点，为有效减弱多源流理论的诸多缺陷，本文引入政策属性的分析维度，用以阐释重庆市F县县域政策创新与扩散的基本动因与呈现图景。“政策属性作为某一创新政策的核心特质，属于政策创新扩散的客体范畴。已有的研究更多关注政策创新扩散模式及动因，相对忽略了政策本身及其属性对政策扩散和演变的影响。”［8］本文借鉴罗杰斯提出影响政策创新与扩散速度和性质的相对优势性、兼容性、复杂性、可观察性和可试验性，聚焦技术可行性和政策可行性，全面解析重庆市F县一揽子标志性成果的政策创新与扩散的内在机理与区域外溢效应，尝试解答“何以扩散”的设问。相对优势性指向“创新成本支配着政策易实施性”［9］，政策创新与扩散成本越低，其相对优势性越高，越有利于形成标志性成果；兼容性指向创新政策与既有惯习、现有政策的冲突大小，政策创新兼容性越高，获得基层公众的理解与支持的可能性就越大，标志性成果的扩散就越可能；复杂性指向政策“创新被认为相对难以理解和使用的程度”，复杂性越高，标志性成果的形成与扩散就越难；可观察性指向政策创新对他人可展示的程度，其可观察性越高，标志性成果的形成与扩散就越简单；可试验性指向政策创新在有限基础上可复制、可模仿的程度。换言之，某项政策创新是否可以亲自测试，可试验性越难，标志性成果越具有扩散性。罗杰斯五项政策属性的理论可以有效地补充多源流理论模型的缺陷，更加合理有效地建构完整的学理框架。

三、何以形成：精准问题导向与抓住关键变量

重庆市F县标志性成果的形成呈现出矩阵结构，是一套基于乡村振兴中治理有效的系统性、结构性的变革，有效整合了面上的统一政策设计和点上的有限政策实验，达成了政策议程设计与政策试点试验双轮驱动的共生格局：政策议程设计把方向、管大局、促落实，政策试点试验优结构、调细节、出成果，理性建设性地推进点上的政策创新向面上的县域、省域治理全面扩散，最终形成诸多可呈现、系统化、能推广的标志性成果。基于多源流理论，本文对重庆市F县的标志性成果形成过程进行分析和阐释。

（一）问题流：基于“乡村两问”触发政策议程

问题是政策议程启动的起点，如何理解和界定问题很大程度上影响着政策议程目标设置和政策创新扩散的幅度。“政府的政策一直都是问题的一个函数，问题通常不会自己显现，它们需要一些推动力引起政府内部及其周围人们的关注，这些推动力有时是由引起人们关注这个问题的一次危机、一种变得流行的符号或政策制定者的个人经历等这样的一个焦点事件所提供的。”［10］F县乡村振兴标志性成果的形成和扩散具有鲜明的问题流特征，甚至在某种意义上而言，其是依赖合理审慎地界定问题来触发一系列政策创新与扩散的。

F县将乡村振兴置于县域中进行系统思考，认为乡村治理是县域治理的有机组成部分，强调用整体治理和系统治理的思维和行动推进乡村治理有效。在广泛调研的基础上，F县以解决实际问题为牵引，提出了“F县八问”，有效整合回应各方面和各层面的诉求，全面定义了县域治理的核心问题，推动形成乡村治理标志性成果的问题流内嵌于县域治理的总格局。在访谈中，F县县委书记认为，完善县域治理体系和治理能力的现代化，核心在人，根本在人。因此，F县将人作为县域治理的关键变量，提出了“人口三问”，即“建设现代化的美丽F县，必须紧紧围绕人来分析谋划，全力解决好关于人口的三个问题，即人在哪里？人去哪里？人怎么样？”在此基础上，F县对乡村治理进行了深度调研，认为农业人口进城、农村土地撂荒，是城镇化进程中的规律，也是问题，随之提出了“乡村两问”，即“十年后60后下不了地、70后80后不愿下地、90后00后不会下地，现在靠谁来振兴乡村、未来靠谁来下地种田”。访谈中，F县县委书记认为，“答好‘乡村两问’，最关键的是解决好市场主体问题，最重要的是建立产业、发展、治理‘利益共同体’，解决好有人才、有能力、有动力振兴乡村的问题。”同时，乡村治理有效与城乡一体化发展紧密相关，F县作为一个只有20万户籍人口的小县城，若要实现城乡的良性互动，需要答好“城市三问”，即“功能缺不缺？环境优不优？品质好不好？”F县委县政府作为政策企业家的整体性代表，聚焦县域治理的痛点、难点和人民群众的所思所急所盼，主动精准识别和定义问题，确认县域治理的核心问题和关键变量，积极为标志性成果的形成和扩散打开“政策之窗”［11］，实现问题流向政策创新和扩散的显化。

（二）政策流：基于关键变量的政策“组合拳”

标志性成果是政策或者政策的组合，集中表现为政策流。政策流是“决策的传递带，在源流运行中，由政策企业家形成的政策网络（Policy Network）或政策共同体（Policy Community），负责调解政策思想和试图提高决策者对他们想法的接受度”［12］，凝聚集体共识，设置政策创新的关键变量，形成一系列行之有效的政策“组合拳”，最终推动政策方案落地实施。在这个过程中，政策企业家扮演着整合和教育的角色，让资源维护关键变量的达成，建立和凝聚共识促使政策方案的实施或者政策试验的有序进行决策，用可视可知可感的政策效果实现政策方案照着特定的偏好运行。

F县在县域治理中答好“乡村两问”，把解决好市场主体问题作为关键变量，建立产业、发展、治理“利益共同体”，解决好有人才、有能力、有动力振兴乡村的问题。2022年以来，F县聚焦“乡村两问”，坚持把培育新农人作为乡村振兴的主抓手，大力实施新农人培育提升行动，初步走出了一条推动城乡融合发展、农民增收致富、实现共同富裕的新路径。出台“1+4”政策体系：制定新农人培育提升总方案，配套出台登记、培训、政策、服务4个子方案，为新农人发展提供全方位、全过程指引；围绕规模奖补、金融支持和保障服务3个版块，从生产、加工、销售等全链条细化22项政策清单，制定印发20个新农人培育提升项目申报指南，每年安排5000万元涉农统筹资金支持新农人项目；12个行业部门出台支持新农人系列政策，形成合力推动新农人发展的生动局面。在强村富民领域，F县抓住壮大集体经济这一关键变量，积极探索“新农人+共富农场+村集体经济”模式，按照“集体的性质、市场的机制、实体的形式、共建的模式、共享的目的”发展路径，建设共富农场，有效激发了村集体经济组织活力，拓宽了村集体经济组织增收渠道。印发《F县“共富农场”建设工作方案》，成立共富农场建设工作领导小组，组建1个县级专班和30个乡镇级专班，建立月调度、季督导、年考核工作机制，高质高效推进共富农场建设；构建“1+5+X”共富产业体系：“1”即每个乡镇（街道）通过采取租赁、购买、置换等方式，盘活闲置养殖场、废旧学校、废弃矿山等资源，多村联建1个存栏100头及以上的肉牛共富农场，“5”即312个涉农村居按村均5亩以上标准，通过出资入股、参与管理等方式，在武平镇飞地共建香葱共富农场，“X”即鼓励各村集体经济组织坚持市场导向，结合辖区资产本底、资源禀赋，探索百花齐放的“共富+”产业。在乡风文明方面，F县打造集“礼堂、学堂、食堂”三大核心功能于一体的“新丰书院”，以文明培育、文明实践、文明创建赋能基层社会治理，建设具有F县辨识度的新时代文明实践综合体。F县制定《村规民约》《志愿服务嘉许激励办法（试行）》《F县礼遇道德典型实施办法（试行）》等政策体系，形成一套成体系化的运转机制，并逐步在坚持中深化落实、在实践中不断完善。新农人、共富农场和新丰书院三大标志性成果，激活乡村治理关键变量，形成了一套以县域为框架的乡村振兴政策“组合拳”，实现乡村治理体制机制的创新，丰富了新时代推进乡村振兴的政策工具箱，奠定了其推广和向域外传播衍射的基础。