“干部下访接访制度”的政治意蕴与实践理路

“干部下访接访制度”创设21年了，其作为一项基层治理制度创新，焕发出强大的治理能力，显现卓越的治理效能，并在实践中继续创新发展。溯其源，2003年，面对浙江省突出的信访工作问题，时任浙江省委书记的习近平同志到浦江县下访，开创“领导干部下访接访”先河，形成“干部下访接访制度”，并在全国得到推广。经过20年的创新发展，“干部下访接访制度”由一项特色经验凝练成为一项新时代信访制度，其中所蕴涵的党的群众路线、基层社会治理和领导干部政治领导力的政治意蕴，对新时代坚持和发扬“干部下访接访制度”既具有世界观的价值导引，又兼具方法论的实践启示。“干部下访接访制度”具有鲜明的问题导向，直指基层人民群众愁事、难事、急事，着力解决人民群众最现实最直接最关心的利益问题，切实做到解民忧、纾民困、暖民心，构建起一套惠民有感的行动体系；具有明确的价值诉求，全面践行全心全意为人民服务的根本宗旨，在党员领导干部与人民群众面对面解决问题中密切干群关系，充分彰显了“一切为了人民，一切依靠人民，始终把人民放在心中最高位置，是新时代党治国理政的鲜明底色”［1］，全方位、全周期夯实惠民有感的群众工作目标；具有高度的实践取向，注重提升党员领导干部的政治领导力，检验党员领导干部坚持“从群众中来、到群众中去”的领导水平和领导能力，切实实现在共建共治共享中推进社会治理现代化，让现代化建设成果惠及全体人民，让广大群众见变化、评成效、有满意、得实惠，真正塑造惠民有感的政治领导力。由此可见，“干部下访接访制度”的诸多时代特质和实践伟力使之成为推动新时代基层社会治理现代化的重大力量，是一套成熟的以惠民有感为追求的基层社会治理实践样本。

一、“干部下访接访制度”的发展历程：时代背景与具象实践

“干部下访接访制度”形成具有特定的时代背景，是一项应时而生、应势而生的基层治理创新，具有深厚的实践基础。“干部下访接访制度”的演进发展具有治理的普遍性，从一地到多地再到全国推广，成为基层治理体系现代化和治理能力现代化的经典样本。制度构成了人们在政治生活或者经济方面发生交换的激励结构，制度变迁决定了社会演进的方式，因此它是理解历史变迁的关键。回溯“干部下访接访制度”的发展历程，回到其生成情景，回顾其实践历程，对新时代更好、更准确把握好、发展好、推广好“干部下访接访制度”具有重要的理论与实践价值。

（一）“干部下访接访制度”生成的时代背景

“干部下访接访制度”源自浦江，生成于21世纪初，具有鲜明的地方性和时代性。首先，国家顶层设计引导“干部下访接访制度”生成。2002年，党的十六大报告将社会管理明确为政府的四项主要职能之一，提出“要坚持打防结合、预防为主，落实社会治安综合治理的各项措施，改进社会管理，保持良好的社会秩序”。在这里，社会管理被列为维护社会稳定的具体途径。2004年，党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会的宏伟目标，明确了社会管理的领导体制，提出建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。在国家政策的推动下，基层社会治理的重要性逐步显现，并且扩大群众政治参与，在良性关系协调下加强基层社会治理、维护社会稳定。其次，地方经济社会发展推动“干部下访接访制度”生成。2003年，时任浙江省委书记的习近平同志提出了引领浙江未来发展的总纲领“八八战略”“发挥八个方面的优势”“推进八个方面的举措”，充分利用好浙江省发展优势，在八个方面的举措下进一步发挥优势、扭转劣势，推动浙江省经济发展再上新台阶。“八八战略”作为引导区域经济社会发展的宏观指引，高度强调发展的均衡性和治理的有效性，明确提出了“进一步发挥浙江的城乡协调发展优势，加快推进城乡一体化”“进一步发挥浙江的环境优势，积极推进以‘五大百亿’工程为主要内容的重点建设，切实加强法治建设、信用建设和机关效能建设”，为“干部下访接访制度”的生成提供了基本的省域治理指引。从这个层面上讲，“干部下访接访制度”是解决区域经济发展不均衡和推进治理现代化的重大制度创新，有效地解决了阻碍经济社会可持续发展的基层矛盾和冲突，及时回应了人民群众对党委政府的所思所盼，实现了基层治理的理念之变、流程之变和效能之变。

（二）“干部下访接访制度”的具象实践

“干部下访接访制度”的生成既是当时国家治理变革的时代缩影，又是浙江因地制宜、因时制宜推进治理变革的区域行动，更是浦江县域治理创新的具象实践。浙江在改革开放进程中起步早、发展快，一些事关群众共享发展成果的民生问题也逐渐通过信访工作反映出来。当时，浦江县的信访工作存在量大、事多、任务重的特点，一度成为全省信访管理重点县。据统计，2002年共受理群众信访10307件次。时任浙江省委书记的习近平同志坚持问题导向，秉持为民情怀，按照“调查研究开局，调查研究开路”的工作作风，将浦江县作为解决信访问题和难题的突破口，奔着问题去，用“解剖麻雀”的方法来研究问题，“从个别问题深入，深入解剖一个麻雀，了解一处地方或一个问题”，聚焦当时信访工作的主要矛盾、紧抓信访工作的核心环节，摸清摸透实际情况，以社会治理的理念和行动创新推动浙江经济社会持续健康发展。当时，浦江县信访群众数量突出，习近平同志在确定拟接访县时明确指出，浦江信访问题多、矛盾集中，群众意见比较大，就到那里去。因此，将浦江县作为领导干部下访接访群众的第一站。

2003年9月8日至9月10日，连续三天在《浦江报》头版刊登了省级领导干部即将在9月中旬到浦江下访，与浦江县领导一起倾听基层群众意见、解决基层群众诉求的预示公告，领导干部直面基层，面对面接待群众处理信访难题。这则公告的刊登使整个浦江县一片沸腾，群众报名热情高涨，在公告刊登的三天时间里，登记报名就达429批次。9月18日早上，时任浙江省委书记的习近平同志如约而至，同时在现场的还有近千名来访群众。据统计，习近平同志和有关同志总共接访436批667人次，当场解决了91个问题。打响“浦江”第一站后，习近平同志明确要求在全省全面开展领导下访接待群众工作。此后，在习近平同志的带动下，领导下访在浙江全面推开，逐步形成极具创新的“干部下访接访制度”，由群众上访变为领导下访，各级领导干部直面群众、深入基层，听取群众诉求，为群众实心实意办事。在“干部下访接访制度”的指导贯彻下，2022年，浦江县信访总量629件次，比2002年下降93.9%，实现了从全国“信访大县”变为全国信访工作先进县的转变。［2］领导下访的具体实践表明，“干部下访接访制度”是一项极具成效的化解信访难题的有力措施。

（三）“干部下访接访制度”的政策扩散

“干部下访接访制度”是一个完整且明确的政策扩散过程，充分展现了中国共产党利用实践出真知的“试点—推广”的治理优势，实现中央引导与地方创变之间互动的有效互嵌。梳理“干部下访接访制度”的政策扩展路径，存在以“全心全意为人民服务”为核心的两条鲜明的扩散路径：横向扩散从浦江到浙江省域，成为一项省域基层治理的实践创新；纵向扩散从地方到中央，逐渐上升为我国信访工作制度的一项顶层设计。

从横向政策扩散而言，“干部下访接访制度”从浦江实践到全省推广，逐渐成为区域基层治理的样本型治理创新。从2003年开始，浙江省领导下访接待群众制度逐步建立推开，省委书记4次深入基层——浦江县、临安市、德清县和衢江区下访接待群众，有力推动了全省各级领导干部下访接待群众制度化、规范化和常态化。在习近平同志的带头示范、积极倡导和有力推动下，“干部下访接访制度”的样本效应迅速显现。浙江各级党政“一把手”借鉴和效法“干部下访接访制度”的成功实践，带头抓信访工作，主动下访，逐渐形成“五级大接访”机制，建立了一套可知可感的领导干部下访和接访系统运作体系。2017年，《浙江省信访工作责任制实施细则》出台，其中明确要求各级领导干部都应重视各种渠道的群众来访，不管是通过信件、网络或是群众来电都应当及时阅批，并且定期开展接待群众来访活动，负责任地协调好处理好本区域内的信访难题。该细则的出台标志着浙江由此建立并推广领导下访接待群众制度。

从横向政策扩散而言，“干部下访接访制度”从基层到中央，由一项地方政府的创变成为一项国家信访工作的典型创新样本，成为一种可复制、可推广的基层治理创新实践。“在中国的政策实践中，创新扩散的典型化机制是由权威部门将政策创新经验塑造为政策典型后宣传推广并在更大范围内试行”［3］。“干部下访接访制度”的治理效能被浙江省各个区县广泛实践明证，逐渐上升为信访工作的顶层制度设计。2011年，浦江信访工作被中联办、国家信访局总结推广为信访工作“干部下访接访制度”。2020年，国家标准化管理委员会确定浦江“下访接访”信访工作作为第六批国家级社会管理和公共服务综合标准化试点。2023年5月，国家标准化管理委员会发布《国家标准化管理委员会关于印发2023年度社会管理和公共服务综合标准化试点项目考核评估合格名单的通知》，浦江“下访接访”信访工作顺利通过验收。至此，“干部下访接访制度”逐步上升为可供全国复制、推广的基层社会治理典型。

二、“干部下访接访制度”的三重政治意蕴

“干部下访接访制度”作为一项一举多得的有益创举，其中蕴含了丰富的政治意蕴，其跨越二十多年的政治价值依然熠熠生辉。从历史维度看，“干部下访接访制度”的二十多年是走好群众路线的时代表达，更是新时代群众路线的生动实践；从治理维度看，“干部下访接访制度”是提升基层社会治理的制度创新，源于信访却不限于信访，是新时代基层治理创新的重要典型样本；从主题维度看，“干部下访接访制度”是检验领导干部治理水平的治理场域，是新时代党员领导干部增强政治领导力的重要载体。

（一）走好群众路线的时代表达

习近平总书记指出：“群众路线是我们党的生命线和根本工作路线，是我们党永葆青春活力和战斗力的重要传家宝”［4］。群众路线与时代同步，与党的治理方式守正创新同步，一以贯之于中国共产党治理的历史与现实。“干部下访接访制度”最明显的标识就是群众路线，是“从群众中来，到群众中去”的生动实践。“干部下访接访制度”所形成的领导干部下基层接访的制度和机制，推动领导干部走到群众中倾听民声，体察民意，解决民忧，现场拍板、事后响应来直面群众问题，化解基层群众“信访无门”“信访无果”“层层拖延”等问题，让群众在制度化渠道中表达利益诉求，实实在在地解决群众难题。“干部下访接访制度”是走好新时代群众路线的重要实践成果，其内在机理在于领导干部以高度的政治自觉深入群众之中，听取群众意见，并将这些意见作为决策的重要参考，提升人民在决策中的参与度，回应群众诉求，打消群众所思所虑，增强人民群众的获得感和幸福感。同时，“干部下访接访制度”的政治意义还体现在各级领导干部走好新时代群众路线，深入群众之间，宣讲和解释党的政策，让党的创新理论“飞入寻常百姓家”，努力将党的政策转化为群众的自觉行动，切实将群众的支持和理解贯穿于基层治理创新的全过程，践行好、发展好全过程人民民主。因此，从走好新时代群众路线的场景出发，“干部下访接访制度”实现了群众工作、领导决策、政策宣传三位一体的统一，弘扬了党的优良传统和优秀作风，提升了领导干部在基层治理中的科学决策水平，宣传了党的方针、路线、政策，建立起一套适应时代、回应诉求、扎根群众的群众路线工作方法。新时代，坚持好发展好“干部下访接访制度”，就是要牢牢把握和彻底践行新时代群众路线，引导各级领导干部定期到基层去，相信群众、依靠群众、全心全意为人民服务，与群众“围在一张桌子上”沟通问题、交流情感，在与群众的交流中发现问题，并提出解决问题的方针和政策，想群众所想、解群众之忧。

（二）推进基层社会治理创新的动能之变

基层社会治理是国家治理现代化重要组成部分，是党的治理理念和治理方式现代化的基础载体，直接关乎人民群众对党和政府的信任。创新基层社会治理是国家治理体系现代化的重大命题，也是考验党的执政能力的重要时代命题。中国特色社会主义制度的显著治理优势就是在党的统一领导下，将马克思主义同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，持续推进基层社会治理创新发展，及时将成功有效的治理实践经验转化为制度成果，使我国基层社会治理始终体现科学社会主义精神内核，又具有鲜明的中国气质和时代特色。“干部下访接访制度”自创设到发展，科学理论指引是保障，党的领导是根本，服务群众是追求，是一次马克思主义社会治理理论中国化和时代化的生动实践。“干部下访接访制度”抓住了基层社会治理创新中“领导干部”这个关键变量，以领导干部“下基层”的治理理念转变、“现场办公”的行动方式转变和“变群众上访为领导下访”的治理效能变革，提纲挈领式实现了基层社会治理创新的动能转变。习近平总书记强调，“领导干部在各个方面都要坚持以身作则、以上率下，这是一种有效的领导方法和工作方法。”［5］“干部下访接访制度”的形成源自时任浙江省委书记习近平同志的亲自推动、亲自实施；“干部下访接访制度”的创新发展得益于各级领导干部“坚持领导带头、以上率下，层层立标杆、作示范”的基层社会治理创新生动实践。领导干部作为治理者和公共服务者，是基层社会治理创新的“关键少数”，是基层社会治理创新的关键动能所在。“干部下访接访制度”通过推动领导干部这个“关键少数”推动基层社会治理创新，自上而下的推动基层社会治理现代化，以信访工作为切口，塑造了“民有所呼，我有所为”的基层治理回应体系，有效推动治理重心下移、治理节点前移、治理力量下沉，构建起具有中国特色的基层社会矛盾化解体系。新时代，坚持好发展好“干部下访接访制度”，就是要以领导干部这个“关键少数”为动能重塑的起点，由点到面、由上到下，以制度化举措和系统化行动推动基层社会治理现代化。