基层法治政府建设的基本维度与创新发展

“法治”是国家治理现代化的重要标识。2014年10月23日，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确提出加快建设法治政府的要求。《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》则将法治政府建设要求进一步具体化，并为法治政府型构了建设路线图，为基层法治政府建设提供了明确指引。由此，法治政府建设成为国家治理体系和治理能力现代化的重要范畴，亦成为基层治理现代化的应有之义，发展进入快车道。

一、基层法治政府建设的基本维度

基层政府居于行政链条的终端，是国家法律法规贯彻落实的最终执行者，是连接国家和群众的桥梁。为了使基层法治政府建设可量化、可证明、可比较，确定基层法治政府建设的基本维度显得尤为必要，其可结合基层工作特征，参考《市县法治政府建设示范指标体系（2021年版）》（以下简称《体系》）、《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》（以下简称《纲要》）和《关于进一步加强市县法治建设的意见》（以下简称《意见》）等确定。

（一）决策维度：不断提升行政决策公信力和执行力

决策是行政的起点，规范决策是法治政府建设的开端，直接关系法治政府建设目标的实现。《意见》指出要提高市县政府依法决策水平。《纲要》则明确要求全面落实重大行政决策程序，有效开展社会稳定风险评估，依法制定市县政府重大行政决策事项年度目录并予以公开。依法决策是建设法治政府的迫切需要，遵循行政法定决策程序是健全决策机制、控制决策风险、提高决策质量的重大举措。重大行政决策法定程序包括公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定［1］，落实依法决策程序能够保证决策的科学性、民主性和公平性。因此，围绕依法决策程序构建法治政府建设的维度应包括强化依法决策意识、遵循法定权限和程序进行决策，严格落实重大行政决策程序，加强行政决策执行和评估等内容。

（二）执法维度：全面推进严格规范公正文明执法

执行是建设法治政府的核心命题和基本要件。《纲要》和《意见》不约而同地强调政府应提高依法行政水平，《体系》更是设立“依法行政制度体系完善”“行政执法严格规范公正严明”和“政府工作人员法治思维和依法执政能力全面提高”三个与行政执法相关的一级指标。鉴于执法重要性，该维度应着重两条主线：一是以约束公权力、保障私权利为核心的合法性考量，二是以提高政府效能为核心的最佳性考量［2］。前者需要基层政府在实践中践行深化行政执法体制改革、完善行政执法程序、统一执法标准、厘清权责清单等合法律授权举措；后者则重在创新行政执法方式，创造特色执法品牌。

（三）突发事件应对维度：依法预防处置重大突发事件

在突发事件中，政府行为直接影响政府的权威和公信力。依据《国家突发公共事件总体应急预案》，“地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作”［3］和《中华人民共和国突发事件应对法》中“地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作”［4］。这彰显出基层政府在突发事件中的特殊角色。《纲要》特别指出要“坚持运用法治思维和法治方式应对突发事件”。《体系》也单设指标，要求基层政府完善突发事件应对制度，提高突发事件依法处置能力。

（四）预防维度：不断促进社会公平正义

《纲要》特别提出要“坚持将矛盾纠纷化解在萌芽状态、化解在基层”。该维度的评判要侧重扩大预防正面功能，要求基层政府有序推进行政裁决工作，发挥行政复议化解行政争议主渠道作用，加强和规范行政应诉工作。同时，基层政府还应重视社会矛盾纠纷行政预防调处化解，充分运用信访、调解、行政裁决、行政复议等多元处理机制依规妥善化解矛盾纠纷。

（五）制约和监督维度：促进行政权力规范透明运行

监督是建设法治政府的应有之义。《纲要》要求“对行政权力制约和监督全覆盖、无缝隙”；《体系》则设立“行政权力制约监督科学有效”一级指标。基层法治政府建设要坚持监督贯彻行政全过程，在政府决策、执行、组织等各环节都进行有效监督。基层政府还应达到监督主体的广泛性，建构起自律—他律—参与的三维监督体系［5］。

（六）技术维度：全面建设数字法治政府

《纲要》《意见》和《体系》均涉及数字化技术对法治政府建设多领域赋能。基层法治政府建设要树立信息技术多领域融入观念，在决策领域以信息共享和分析增强决策的科学性和可行性，在执法领域将智能技术和公共服务有效整合，在监督领域加速推进政务公开流程，特别是通过案例汇总形成全国监督执法数据库。

二、基层法治政府建设的主要探索

基层法治政府建设是系统性工作，不同地域探索蕴含着某些共性，本文以M县法治政府建设探索为例，剖析基层法治政府建设的主要探索和现状。

（一）发挥“关键少数”在基层法治政府建设中的关键作用

全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。M县积极建构关键少数功能发挥的多维保障。一是重制度建设。M县出台《M县贯彻落实党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责及法治政府建设督察反馈意见整改方案》《落实〈党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定〉县级层面工作责任清单》等重要文件，落实法治政府建设领导责任。二是重机制保障。一方面，大力推行法律顾问制度，建立重大行政决策咨询专家库，在县内主要党政机关建立法律顾问队伍，基本实现全覆盖；另一方面，形成系统化培训与学习保障。M县采用党委领导、组织部主管、教育培训联席会成员各负其责的多部门联动方式，有效催动学习积极性。同时，完善领导干部任前法律考试制度，将法律法条列入党委（组）理论学习中心组、政府常务会议学习内容，组织1000余名副科级以上领导干部参加“法治大讲堂”、法治培训和法治知识考试。

（二）发挥高素质人才队伍在基层法治政府建设中的保障作用

高素质人才队伍为基层法治政府建设提供人才保障。M县高度重视人才培养，形成“个人自学—集体学习—部门汇报—专题研讨”的学习模式，对2023年全县67名新申领行政执法证人员开展公共法律知识培训考试；组织一线行政人员培训、考试7场，内容包括学习一规划两纲要、行政人员应知应会的岗位职责任务、政策法律规定和综合实践要求等。针对年轻干部，援引大量案例和法院判例，开展依法行政专题培训班。M县还强调行政执法人员的政治意识，将政治因素当作高素质人才的判断标准，稳定法治工作的基本方向。

（三）发挥信息技术在基层法治政府建设中的赋能作用

M县在基层法治政府建设探索中善用信息技术，为法治政府建设提速提质。在监督上，重视借移动端推进政务信息公开，建设政府公众号“XX发布”。在执法上，借电子信息技术优化工作流程。M县根据要求建设“无证明城市信息核验系统”，打造电子亮证服务场景，推出“一件事一次办”主题服务。通过这些举措，压缩办理环节90%以上、减少申报材料60%以上。在普法方面，建设公众号“XX普法”，M县司法局还通过直播提高普及法律效果。

（四）发挥普法教育在基层法治政府建设中的基础作用

普法教育是推进依法治国、建设社会主义法治国家的基础工程。M县认真落实“七五”普法规划要求，开展普法活动。第一，加强制度建设。M县人大常委会审议通过《关于M县2016-2020年依法治县规划的决议》和《关于在全县公民中开展第七个五年法治宣传教育的决议》，为顺利普法奠定基础，也成为“八五”普法开展的经验。第二，创新普法形式。除了宣传横幅、咨询服务台、现场解答等常规手段，M县还根据时间节点、地点情况灵活开展普法教育，例如：借年集开展“普法集市庆新年”活动，结合开学季、国家宪法日等时间节点组织法律知识竞赛等。

三、基层法治政府建设的创新发展

（一）厘清基层法治政府建设权力清单与责任清单

权力清单与责任清单二者密不可分。基层法治政府权力清单的制定须严格按照梳理现有“行政职务—清理调整行政职权—依法依规审核确认—优化权力运行—公开权力”清单的流程进行。依据《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，清单内容包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决等。基层政府在遵守上述规定的同时须因地制宜，创造更实用有效的权力清单。同时，责任清单须以有为政府为靶向，即包括“有限”“有所为”“有所不为”的递进层次［6］。按照权责一致原则厘清与行政权力对应的责任事项，其核心内容是明确责任主体，关注配套问责机制。

（二）增进行政执法人员法治思维和法治信仰

法治思维是以法律的规范、原则和精神观察、分析、解决社会问题的思维方式，法律信仰是人们对法的信服和依归。首先，建立科学完善的选人用人机制，将法治思维和法治信仰的有无和强弱作为重要考量。其次，发挥教育培训活动的导向作用。基层法治政府建设要求全面提高政府工作人员的法治思维，对应的是行政人员培训中的法律知识和法治意识，培训活动侧重案例讲解、情感共鸣，树立行政执法人员的法治信心，通过长期影响增进法治信仰。最后，建立常态化法治道德教育体系，开展动态法治讲堂，注重领导干部言传身教，引导行政执法人员树立正确的政绩观和责任观。

（三）推进基层政府决策程序规范化

决策程序的规范化应以《重大行政决策程序暂行条例》为依托，正常决策程序包含公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定五个环节，基层政府决策程序的规范化应围绕五个环节发力。首先，决策前要公开征求意见。决策要以政府工作人员为主，其他涉及主体为辅，善用听证会。其次，尊重专家的专业意见，作为决策的重要参考。再次，做好风险评估，通过舆情跟踪，重点走访等方式，灵活运用定性定量方法进行科学研判。最后，落实集体讨论决定，确保集体充分表达意见。此外，还可将决策程序的规整纳入政府工作绩效考核，对决策程序设置定量标准，记录留档，倒逼决策程序规范化。

（四）强化数字化对法治政府建设的推进作用

基层法治政府数字化建设要立足“高效智能”的基本原则，推动高新技术和法治的工具性融合，实现思维、理论、制度的深度交融。一是构建法治政府建设数据库。将一地乃至全国的法治工作分门别类汇总，构建统一信息库。该信息库将成为决策的参考。二是推进信息开放，实现信息共享。这有利于打破信息垄断，实现信息效用配置最大化，同时提高监督效果。三是技术工具的运用推动行政规范化。数字政府建设运用大数据模型和算法进行事实认定，减少行政中的“人为干扰”，提升行政的规范性。四是加强精通数字技术和法律知识的复合型人才队伍建设。与时俱进地调整选人标准，构建完整的人才培训体系，发挥高校教育培训作用等。

参考文献：

［1］十八大以来重要文献选编（中）［M］.北京：中央文献出版社，2016：165.

［2］朱新力，唐明良.法治政府建设的二维结构——合法性、最佳性及其互动［J］.浙江学刊，2009（06）：138-146.

［3］十六大以来重要文献选编（中）［M］.北京：中央文献出版社，2006：840.

［4］中华人民共和国法律［M］.北京：人民出版社，2018：779.

［5］尤光付.我国县级政府行政监督体系存在的问题及改进措施［J］.中国行政管理，2010（03）：89-92.

［6］赵守东，高洪贵.地方政府权责清单制度的治理进路——以有为政府为分析框架［J］.行政论坛，2021，28（02）：142-146.

作者单位：华南师范大学马克思主义学院

责任编辑：张 波