失能老人社区服务供给网络理想图式与优化路径

习近平总书记指出，“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。”［1］随着老年人口不断增多、老年人口占比不断增高，养老问题成为社会治理中的重点难点。失能老人的照护是养老问题中的重中之重。同时，失能老人需要专业化的长期照护，难以依靠家庭单方面提供。因而为失能老人群体提供照护服务应当成为家庭与社会的共同责任。而社区是社会治理的最基层一环，也是最重要一环，社区有必要承担提供失能老人日常照料和医疗卫生服务的重要责任。对此，伴随着失能老人照护需求的激增，社区应当如何更高质量满足老年人的切实需求，成为亟须研究的现实问题。

一、失能老人社区服务的内在机理

（一）概念界定

失能是指因为意外或疾病带来的身体或精神损伤导致的个体生活能力或社交能力丧失［2］。失能老人的界定主要基于他们的功能状态，包括身体功能和认知功能两个方面。身体功能方面主要包括行动能力，失能老人需要依赖他人的帮助和照顾来完成日常生活活动，如进食、穿衣、洗漱、上下床、如厕等。认知功能方面主要包括记忆、思维、判断力、语言沟通等。失能老人的功能下降可能来自多种因素，如老龄化、慢性疾病、神经系统损伤、心理问题等。失能老人常常面临诸多困难和挑战，包括生活自理能力下降、社交活动减少、心理健康问题增加等。需要注意的是，失能老人并非一成不变的群体，他们的功能状态可能会有所变化。通过适当的康复训练和综合干预，一些失能老人的功能可能会有所恢复或改善。

（二）理论基础

在治理理论的基础上，该理论在失能老人社区服务供给研究中有助于政府解决公共问题中的治理难题，对此可以通过多元治理的方式缓解养老服务供给压力。值得关注的是，中国的治理场域与西方并不相同：一方面，中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，一些制度仍处于不断完善的过程中，社会发展也与西方存在差距；另一方面，中国的多元治理是在党和政府领导下的多元治理，与西方社会存在差异。行动主义理论是治理理论与中国国情结合的一个很好的典范，行动主义理论认为在后工业化进程中，仅仅依靠政府治理社会是远远不够的，政府应与外部的多元治理主体合作治理社会。由此，在研究失能老人社区服务供给时，应当注意不能脱离中国治理场域的现实状况。

（三）研究意义

积极应对老龄化，为失能老人的晚年生活提供更好的服务供给，事关民生福祉和社会稳定。当老人成为失能老人后，对家庭成员的依赖度就变得更高。照护失能老人需要投入大量的时间、精力以及金钱，因此仅依靠家庭成员承担照护重任，将极大地影响家庭成员的日常生活。虽然目前已经有专业的养老机构，但结合走访情况，发现老人们实际是更倾向于居家养老的。当居家养老难以承担照护失能老人的重任时，失能老人照护由“居家养老”模式向“居家养老+社区养老”结合模式的转化已是无法逆转的趋势。由此，失能老人社区服务供给研究就显得尤为重要，它不仅影响着失能老人及其家庭成员的生活质量，也决定着失能老人及其家庭成员的幸福感与获得感。

二、失能老人社区服务供给的现状

当前我国的失能老人社区服务供给水平和能力都在不断地发展完善中，但仍存在一些问题。通过现存问题的梳理，推动制定更加科学和有效的政策和措施，将进一步促进资源的合理配置和投入，从而改善和发展社区服务供给体系。

（一）社区养老服务供需失衡

目前社区服务供给中针对失能老人的个性化需求服务是较少的。一方面由于社区还没有探索出一条能够整合辖区内失能老人需求的出路；另一方面受人力与物力的限制暂时无法满足个性化需求。在实际中，这些失能老人的需求得不到满足，将很大地影响其晚年幸福感。如一些失能老人在生活照护之外，还需要心理辅导。这些老人或是缺少家庭的温暖，或是由于病痛产生了负面情绪，面临着心理上的问题。但一些社区提供的养老服务还停留在基础的养老照护服务上，忽视了部分失能老人迫切需要的心理疏导服务。

医疗服务也是失能老人急需的，社区提供的居家养老医疗服务实际上并不能够满足失能老人的需要，存在供需失衡。由于社区内医疗专业人才的欠缺，尤其是老年病学专业人才较少，导致失能老人无法实现在社区内满足就诊需求。在家庭护理以及日常保健上，社区也难以为辖区内所有失能老人提供这方面的服务，仅仅能够满足一部分失能老人的需求。另外，社区没有构建规范的分级诊疗制度，难以实现小病在基层，大病进医院，康复回基层。

（二）服务质量参差不齐

随着经济的发展与社会的分化，不同社区所具备的养老设施、所提供的养老服务质量有着较大的差距。受城乡二元结构差异的影响，这一差距在城乡之间尤其明显。城镇失能老人比乡村失能老人有更多的机会与条件得到照护服务，城镇社区也拥有更加完善的养老设施与更为充沛的社会资源。然而农村的人口老龄化程度和发展速度远高于城市［3］，乡村中的失能老人更多，但乡村的养老设施更少，城乡社区养老服务质量上存在较大差异。

当前，社区中的养老照护服务人员多由社区工作者与志愿者构成，仅有少数人员具备专业化的技能与知识，而社区提供的养老服务与专业的养老机构相比具有一定的差距。失能老人需要的护理与一般老人不同，其对医疗护理有着更高的要求，就目前社区的服务质量与水平而言，是难以满足其需求的。失能老人丧失劳动能力，收入基本来自退休金或政府补贴，若家庭没有条件或不愿提供资金支持，失能老人很难负担机构养老的费用。无法负担机构养老费用的老人只能够依赖家庭养老与社区养老，但社区内的养老服务资源相对封闭，因此无法保证不同社区的失能老人享受均等化的养老服务供给。

（三）照护服务人才欠缺

失能老人的照护需要专业的照护服务人员，目前面临着从业人员数量不足、专业水平较低、服务人才流动性大等问题，呈现出“三低二重”的现象，即工资水平低、工作满意度低、社会认可度低，工作任务重、承担的责任重［4］。因此，青年人群体参与到养老照护行业的意愿普遍较低，致使社区养老照护服务人才需求大于供给。通过对社区的走访发现，大部分照护服务人员年龄在40～50岁，甚至有些社区出现“小老人照护老老人”模式。这些照护服务人员大多数没有接受过专业的培训，仅是迫于生计而从事养老照护工作，缺乏基本养老知识与素养，导致失能老人对社区照护的满意度不高。

除了照护服务人员外，社区还缺少专业的医疗保障团队，如心理咨询师、康复师、营养师等。这些人才具备专业化的知识，接受过系统训练，有助于提高社区养老照护的服务质量。社区需要他们，但社区也难以留住他们。因为受资金的限制，社区难以提供较高的待遇给他们，而这些人才在市场上也是紧缺的资源，故当他们有更好的选择时，便不会留在社区服务。

三、失能老人社区服务供给网络理想图式

基于治理理论和实际调研，以江苏省南通市G社区为调研典型样本，尝试提出失能老人社区服务供给网络理想图式，探索如何确保失能老人社区服务供给网络高质量、有秩序地运行，以保障失能老人的权益和需求。该理想图式强调了党和政府的领导作用，多元治理和社会参与，制度保障和社会保障的重要性，有助于构建一个符合中国治理场域特点的服务体系，提高服务的效能和社会满意度。

（一）理想图式的基本特征

我国的社会治理遵循“党委领导、政府负责、多元治理、社会协同、公众参与”方针，因此失能老人社区服务供给网络要在党和政府的领导下运行。党和政府的领导作用主要体现在两个层面上，即提供指导思想、划分管理部门。指导思想是指导基层工作的理论体系，党和政府在结合当前失能老人服务需求现状的基础上，制定未来三年、五年的短期与长期规划，为基层明确工作重点与奋斗目标。划分管理部门也是一项非常重要的工作，党和政府要将失能老人照护中的权责划分清晰，避免发生照护责任不明、互相推诿的现象，既要放权到位，也要监管到位。

科学的资源整合机制是失能老人社区服务供给网络高效运转的前提。失能老人社区服务供给网络中拥有充沛的资源，主要包括政府资源、社会资源、市场资源与家庭资源。政府资源涵盖完善的法律保障和详尽的政策补贴。其中，完善的法律保障从法律层面厘清了失能老人的定义与范围，明确划分了失能老人各级照护主体的权责，规范了失能老人照护服务标准。详尽的政策补贴则包括中央至地方各级政府为失能老人出台的一系列福利政策。这些福利政策包括为老人提供经济补贴的政策与为老人提供服务保障的政策。社会资源包含社区自有资源和社会组织资源。市场资源主要指各类市场机构资源，主要包括养老机构、医疗保健机构、法律援助机构等。家庭资源则指失能老人的家庭成员，主要是配偶与子女。通过科学高效的资源整合机制，能够整合各方资源，形成合力以更好地为失能老人提供服务。

（二）理想社区服务供给典型案例

G社区位于江苏省南通市，G社区的常住人口接近7000人，其中60岁以上的老年人接近1400人。面对不断增多的老年人口，保障老年人的基本生活成为G社区亟须解决的问题。G社区面临着失能老人多样化需求难以满足、相关人才缺乏、失能老人日常照护和医疗照护服务供给短缺等问题。为解决这些问题，G社区在党和政府的领导下，借鉴多元治理和社会参与的理念，以制度保障和社会保障为基础，重新构建了失能老人社区服务供给网络，以满足不同年龄和失能程度老人的需求。

G社区打造了一个完整的项目运作体系，充分体现了多元治理和社会参与的理念。首先，G社区通过社区养老服务平台发布信息，鼓励社区居民推选邻里理事长，并与社区内热心党员挨家挨户走访，统计出了社区内所有需要帮助的失能老人。这一做法激发了居民个体的自主性，引导其进入社区服务供给网络，充分发挥了党和政府的领导作用。其次，G社区通过与Y银行、B餐饮企业合作解决资金问题。G社区向他们介绍了“爱心门铃”这个项目。“爱心门铃”项目是G社区为失能老人提供的免费上门送餐服务。Y银行同意提供资金，用作该公益项目，B餐饮企业也愿意为失能老人提供免费午餐、爱心盒饭。如此一来，市场资源得到了合理利用，企业也承担起了社会责任。同时，G社区征集了多名志愿者，通过社区养老服务平台对接社区内需要服务的老人，由志愿者完成送餐服务。除此之外，G社区还重新组织了居家养老服务站，通过第三方招投标的方式，由专业机构来承接服务。政府负责定价与拨款，社区负责监督与协调，并定期进行老人满意度调查。由此可见，G社区案例展示了理想社区服务供给网络的运行模式，通过构建科学高效、多方协同的资源整合机制，化解了失能老人社区服务供给的难题，满足了社区内失能老人的照护需求。G社区的做法充分体现了党和政府的领导作用，结合了社区、市场等多方力量，以制度保障和社会保障为基础，提供了专业化、多样化的服务。

四、失能老人社区服务供给优化路径

通过理想图式的构建，结合当前失能老人社区服务供给的现状，以此尝试提出相应的优化路径，力求解决当前失能老人社区服务方面的不足，以及服务供给网络存在的问题，以提升失能老人社区服务的质量和效益，实现更加人性化和综合性的养老服务。

（一）坚持在党和政府的领导下运行

失能老人的社区服务网络要坚持在党和政府的领导下运行。首先应当合力完善相关政策，为失能老人照护提供制度化保障。我国的老年人权益保障法中对老年人的社会保障、社会服务、社会优待等出台了原则规定，但关于失能老人社区照护的涉及相对较少，尚未规范失能老人社区照护的标准与目标。应当将失能老人照护政策独立于老年人照顾政策体系，形成更为完整的政策体系［5］。制定相应优惠政策，在租房补贴、优先落户等方面向高素质社区居家护理人才倾斜［6］。受失能老人支付力影响，政府还需要制定有关失能老人养老保险、医疗保险的保障政策，减轻失能老人家庭的养老负担。

加大政府购买公共服务的力度，进一步增加政府购买公共服务的财政支出，丰富政府购买公共服务的形式。通过鼓励社会组织承接政府购买公共服务，发扬社会组织的社会服务职能。引入社会资源，将民间资本引入社区照护中，加强资源的流通与共享。将部分失能老人照护服务作为半慈善项目，逐渐转为半社会化运行，而政府则给予适当的运营补贴。

（二）构建智慧化社区养老服务平台

随着互联网技术的进步与养老观念的改变，社区养老服务平台也在不断改进中，“互联网+”、大数据、网络云等技术逐渐在社区养老服务中所使用。但目前缺少一个能够汇集、分析、处理各类数据的智慧化养老服务平台，能够使养老大数据形成关联，并与社区形成养老服务供应链，充分发挥社区、社会组织、邻居等主体的作用。