新时代基层治理法治化的理性思考与探索实践

党的二十大报告中指出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安”。法治中国，根在基层。要在法治的轨道上推进中国式现代化建设，司法行政机关责无旁贷。作为全面依法治国方略的协调实施者，基层治理法治化的实践推动者，能否将法治思维和法治方式贯穿于基层治理全过程，有效推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设，已成为司法行政机关乃至全社会高度关注的问题。

一、基本内涵：基层治理法治化的时代意蕴

推进基层治理法治化，是实现基层治理体系和治理能力现代化的重要基础，是全面依法治国在基层的具体实践。基层治理法治化就是通过法律体系建构理性的制度框架，规范多元利益主体行为，“以良法促发展、保障善治”，在健全完备的制度体系、高效运行的实施体系、科学规范的监督体系、联动衔接的保障体系下，保证各治理主体运用法治思维和法治方式解决治理问题，重塑基层治理的现代化模式［1］。究其本质，权力与权利的规范协作和基层多元主体的良性互动，是基层治理法治化的根本逻辑［2］，具有人民性、系统性和多元性的特征。

（一）人民性

一是基层治理法治化的核心是确保人民的基本权利得到充分保障。在法律框架下进行治理，可以有效解决人民关心的实际问题，如教育、就业、医疗卫生、环境保护等，从而提升人民的生活水平和幸福感。二是基层治理法治化强调依法行政，通过完善的法律体系和公正的法律执行，确保所有人民在法律面前平等，避免了基于关系、地位等非法治因素的不公平现象，实现社会正义和公平。三是基层治理法治化要求各级政府和管理机构的决策、执行过程必须公开透明，受到公众和监督机构（如人大代表、政协委员等）的监督，有效防止了权力的滥用和腐败现象，保障了人民的知情权、参与权和监督权。

（二）系统性

基层治理法治化的系统性体现在通过系统化的法律法规体系、治理机构和程序等多维度整合资源和力量，形成一个互联互动、高效运转的治理网络。一是法律法规体系的完整性。完备的法治体系是基层治理法治化的基础。这需要地方性法规、规章与国家法律相衔接，形成覆盖基层社会治理的全方位法律体系，确保各项治理活动有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。二是治理结构的合理性。基层治理体系涉及政府、社会组织、公民个人等多个主体，法治化强调结构设置的科学性和职能的清晰性，形成各司其职、相互协作、相互制约的治理体系。三是治理过程的规范性。基层治理中的决策过程须严格遵循法定程序，包括决策的透明度、公众参与度、合法性审查等，这些程序的规范性是保证决策质量和社会公众信任的关键。四是监督和责任追究机制的有效性。治理法治化还需要有效的监督以及责任追究机制。包括党内监督、行政监督、民主监督、法律监督、舆论监督、司法监督以及市场管理、应急管理、风险防控等监督，要确保各类违法行为和治理风险都能及时发现并受到处理。

（三）多元性

基层治理法治化的多元性是指在基层治理过程中，除了政府外，还需要多样的社会主体，如企业、社会组织、村（社）居民代表等，共同参与治理活动，在法治框架下协同推进社会事务。一是多主体参与治理。法治化治理不是政府单独的活动，而是需要社会各界广泛参与的过程。在法治的基础上，政府、市场、社会组织等多元主体各自发挥作用，形成共同治理的局面。二是多渠道解决问题。基层治理包括了社区管理、公共服务、环境维护、纠纷调解等诸多方面。法治化治理强调采取多元化的法治途径来解决问题，如通过立法、行政调解、司法裁决、社会协商、公民参与等多种方式。三是多样化维护权益。基层法治化也意味着为公民提供多样化的反映诉求和权利救济渠道。这包括法律咨询、行政申诉、法律援助、司法诉讼等方式，确保民众的合法权益得到有效保障。四是多层次治理单元。在基层治理体系中，既包括了区（县）政府部门，还涵盖乡镇（街道）政府、村（居）自治组织、村（居）民小组和网格单元、群众自组织等多层级、多样态的组织。基层治理过程中，这些治理单元在法律框架下相互配合，分工合作，形成有效的治理体系。五是多维度法治教育。法治化也需要普及法治知识，提升公民的法律素养。这涉及学校教育、社区宣传、媒体报道，群众直接参与立法、执法、司法等多个维度，通过不同渠道和机制提高群众对法治的理解和认同，最终实现基层治理的人民性、系统性和多元性的有机结合。

二、正当其时：推进新时代基层治理法治化的重要意义

全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。推进新时代基层治理法治化有三项重要意义。

（一）宏观层面——建设法治中国的“重要基石”

基层治理法治化水平直接影响着国家治理现代化水平，也影响着社会主义法治国家建设。首先，深化基层治理法治化，通过全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，能够维护社会公平正义，保障人民权益，守护国家治理的底线。其次，建设法治化的社会发展环境，有利于发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用，促进社会资源公平合理地分配使用，确保经济社会可持续发展。再次，在基层治理中加强依法治理，有利于营造崇法学法用法遵法的社会氛围，提升公民的法治意识和法治素养，不断夯实法治中国建设的根基。

（二）中观层面——促进基层善治的“重要方式”

法治中国建设的薄弱环节在基层，活力源泉也在基层。在国家与社会的二元界分下，基层在党的领导下，通过基层政府、社会组织和人民群众等多元主体共同参与，以平等、协商、对话、共建等方式治理基层事务。随着我国城市化、现代化进程加快，城乡社会治理结构深化转型，高速城市化和乡村“空心化”带来的基层治理组织体系和运行机制不适应日益突出，社会治理日趋复杂。加强基层治理法治化，有利于通过程序化、规范化、法治化的治理实践，推动“多治融合”，提升治理效能，以自治激发群众参与治理的新活力，以法治规范基层治理的新格局，以德治培育引领社会文明的新风尚，以智治赋能基层治理的新形态。

（三）微观层面——维护平安稳定的“重要保障”

当前，我国经济社会发展进入新阶段，人民群众的法律意识、维权意识不断增强，公平正义的诉求越来越强烈。习近平总书记多次强调，法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。由于城乡、区域发展不平衡，收入分配差距带来的社会利益格局深刻调整，为基层社会治理带来了新的挑战，基层产生了大量矛盾纠纷。面对新变化，要理顺群众情绪、化解矛盾问题、维护社会稳定，必须坚持发挥“枫桥经验”，运用法治的思维和法治的方式，把问题和矛盾化解在首发、吸附在基层，推动基层治理从“维稳保平安向法治创平安”转变。

可以说，推进基层治理法治化是维护改革发展稳定大局的必然要求，是确保全面依法治国部署落实落地的必然要求，也是推进基层治理体系和治理能力现代化的必要要求。

三、实践进路：以“五个立足”推进基层治理法治化的对策建议

基层法治建设是一项长期而艰巨的系统工程，经过多年的努力，取得了很大成效。但是，与全面依法治国的目标任务相比还有较大差距：一是基层治理立法还不完备、不健全、不精准，有的法律法规反映实践规律和群众意愿不够，无法有效解决实际问题；基层治理制度体系不健全，基层政府行政权与村（居）自治之间的权责边界还不清晰，基层政府服务保障权责不匹配。二是基层政府依法决策、严格公正文明规范执法还存在薄弱环节，乡镇（街道）综合执法改革推进动力不足，有的领域还存在执法不规范、不严格、不透明、不文明甚至不作为、乱作为等问题；有的领导干部法治水平不高，仍习惯行政命令办事，甚至以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。三是基层公共法律服务供给和法治工作力量不足，对矛盾纠纷化解、重点人员服务、应急管理的综合治理不精细、不精准、不高效，重大风险隐患不能及时有效化解在基层、控制在基层。四是法治社会建设滞后，群众法律意识不强，“信访不信法”的现象依然存在，还没有完全形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治氛围。

为此，重庆市司法行政系统坚持“稳进增效、除险清患、改革求变、惠民有感”导向，推进基层治理法治化“五大行动”，切实把全面依法治市向纵深推进。

（一）立足人民性，以全过程参与法治建设提升群众认同感

坚持以人民为中心，是全面依法治国的根本立场。“要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程”。一是推进“精细化”立法。要推进立法精细化建设，发挥地方立法实施性、补充性、探索性功能，增强行政立法的针对性、实效性。要立足重庆地方特色和解决突出问题，运用“小切口”“小快灵”式立法，为基层治理提供坚实法治保障。二是畅通“直通车”渠道。要完善民主立法机制，加强市政府基层立法联系点建设，完善和拓宽社会公众特别是基层群众直接参与立法工作的渠道。要加强和完善人民陪审员、人民监督员制度，扩大参审范围，保障人民群众有序参与司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动，有力加强司法监督。三是完善“软治理”体系。要加强涉及基层治理的行政规范性文件制定和监督管理，加强备案审查，防止乱发文、发“奇葩文件”。要不断迭代完善重庆市村（社区）事项“四清单一目录”，确保权责清晰、治理有效。要支持社会组织、村（居）自治组织通过民主协商程序达成共识，制定完善村（居）民自治章程、村规民约、专业合作社章程等基层社会规范，建立基层治理的“软治理”规范体系，让法律的刚性与治理的弹性实现有机统一。

（二）立足系统性，以镇街综合行政执法改革提升群众公平感

强化基层综合行政执法体制改革，是推进基层治理法治化的重点和难点。国家意见明确“根据本地实际情况，依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源”［3］。重庆现已全面推进基层行政执法体制改革。一是确保依法行政权责相适。推进乡镇（街道）综合行政执法改革，采取“通用治理场景事项”下放与“治理需求差异事项”自选相结合的方式，建立完善权力下放“清单”，将基层急需的执法事项下放，科学界定乡镇（街道）综合行政执法机构的职权体系。二是确保执法力量事岗匹配。要进一步理顺派驻关系，统筹乡镇（街道）执法编制、人员，实现“一支队伍管执法”。要明确由基层治理指挥中心统一调度和指挥各类执法力量，推动基层行政执法由过去“以条为主、各自为政”向“条块结合、整体治理”转变。要实质化推进“权随事走、人随事调、费随事转”，确保乡镇（街道）执法保障与承担工作相适应。三是确保执法效能持续提升。常态化研判乡镇（街道）执法改革情况，创新建立镇街执法效能评价体系，建立“教科书式”的执法案例指引，完善培训体系，探索下沉人员“分片指导、协同执法”，构建“职责明晰、管理顺畅、素质过硬、监督有力”的基层综合行政执法新格局。

（三）立足实效性，以健全平安法治建设体系提升群众安全感

基层是防范化解风险的前哨。习近平总书记指出，“要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层”。一是突出源头治理，密织“解纷一张网”。要把防范化解重大风险贯穿基层治理法治化全过程，持续深化“枫桥经验”重庆实践，大力推广“老马工作法”，不断完善“三调对接”“一庭两所”工作机制，构建起以人民调解为基础、行政调解为主导、行专调解为补充、司法调解为保障的矛盾纠纷分层过滤“大调解”体系。二是突出综合治理，下好“协同一盘棋”。要针对矛盾纠纷多元化解的新形势，进一步推进行业性、专业性调解组织向商事、消费、互联网、金融、环保、知识产权等领域拓展，提升专业化解纷能力。要从源头治理、诉访分离、依法调解入手，探索信访法治化的基层路径，为基层群众建立起畅通有序的诉求表达、矛盾调处、权益保障机制。三是突出闭环治理，实现“管控一条链”。要建立完善针对刑满释放、社区矫正、社会面吸毒、精神肇事肇祸等重点人员，建立完善政策服务、综合管理和社会救助闭环式运行机制。探索通过网格化治理将政府力量、社会力量、群众力量有机整合，融入“一中心四版块一网格”基层治理体系，建立完善“吹哨报到”制度，以网格化、精细化、数字化破题重点人群管理过程中，力量整合难、协同治理难、统筹调度难的体制机制性障碍。