法治政府建设中的行政检察监督进路

建设法治政府是全面依法治国的重中之重。检察机关作为宪法规定的法律监督机关，监督是检察机关最重要的职能。行政检察既包括传统的“诉讼内”监督，也将行政争议实质性化解、促进社会治理等贯穿监督办案始终。充分发挥行政检察的监督职能，与立法监督、监察监督、行政监督、审判监督加强协同，可以维护行政法制权威统一，督促行政机关履职尽责，确保行政行为合法正当，实现行政纠纷诉源治理，从而推动依法行政、实现行政法治、建设法治政府。2021年6月，中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，对检察机关开展行政违法行为监督、行政争议实质性化解提出了新要求。2024年1月召开的全国检察长会议进一步指出，行政检察要“重点加强行政诉讼监督，有序推进行政违法行为监督”。从行政检察的时代定位可以看出，行政检察与法治政府之间应该存在“相互促进、相互影响”关系。对此，新时代行政检察工作不仅要注重监督人民法院依法审判和执行，还要注重监督行政机关依法行政和行政争议的实质性化解，以实现社会关系的和谐稳定。

一、强化规范性文件审查与立法监督的衔接，维护行政法制权威统一

检察机关作为国家法律监督机关，担负着维护法制统一、确保法律权威的使命。《人民检察院行政诉讼监督规则》第97条对检察机关在整个国家的备案审查监督体系中的定位和功能予以明确。要与立法监督做好衔接，全面审查规范性文件的形式合法性与实质合法性以及合理性，确保行政法制的统一实施，更好地协调与审判机关、行政机关及行政相对人的关系。行政检察所针对的规范性文件主要指的是《中华人民共和国行政诉讼法》第53条意义上的规章以下的规范性文件。检察机关对行政规范性文件合法性审查主要适用于对行政机关制定的行政规范性文件，以及检察院在行政诉讼监督、行政执行监督、行政违法行为监督和行政公益诉讼活动中，涉及的行政规范性文件审查监督工作。如2023年1月浙江省政府出台了全国首部规范行政合法性审查工作的政府规章《浙江省行政合法性审查工作规定》，规定在行政决定作出之前，对行政决定是否符合上位法规定进行前置性审查，规定县级以上人民政府行政合法性审查机构应当建立健全行政合法性审查衔接机制，加强与同级党委、人大、法院、检察院的协作配合。为检察机关参与行政规范性文件合法性提供了制度依据和时间参考，也是建设“法治浙江”、推进依法治省的重要举措。强化规范性文件审查与立法监督的衔接（主要是参与行政规范性文件审查），可以从以下进路着手。

（一）意见征询

一是检察机关审查涉及行政规范性文件的行政案件的，就行政规范性文件有关问题征询合法性审核机构的意见，文件起草部门可以及时向检察机关提供相关材料。征询意见可以采取书面形式，包括需要核实的主要问题及各方当事人的意见、反馈期限等内容。合法性审核机构收到征询意见单后，应当在规定的期限内以书面方式反馈意见，对已经报送备案审查的规范性文件，应当在收到后及时反馈；对未报送备案审查的行政规范性文件，可以通知起草部门先提出初步意见，由合法性审核机构及时进行反馈。逾期不反馈意见的，检察机关可以将有关情况函告同级政府。二是行政规范性文件制定机关、合法性审核机构在规范性文件制定或者备案审查过程中，可以就某些疑难或争议的法律问题，通过专家论证会、听证会、咨询会或者书面征询意见等形式听取检察机关的意见。

（二）信息共享

政府有关部门要建立行政规范性文件信息库，将行政规范性文件备案审查情况通报、定期清理结果等相关信息，应及时抄送同级检察机关。检察机关审查涉及行政规范性文件的行政案件时，对行政规范性文件审查前应将文书中涉及行政规范性文件的相关内容及时告知合法性审核机构，可以要求文件起草部门提供文件制定的背景材料及相关说明等。经审查，检察机关认为行政规范性文件存在不合法情形的，及时将司法文书抄送合法性审核机构。检察机关每年对办案中发现的不合法的行政规范性文件情况进行汇总，并抄送同级政府。

（三）协调配合

检察机关与合法性审核机构在行政规范性文件审查工作中应当加强沟通，共同推进涉诉规范性文件的相关审查意见、建议的落实。合法性审核机构在收到检察机关对涉诉规范性文件的审查意见及处理建议后，应当督促文件起草机关认真组织研究，及时处理，对于否定性的意见要及时启动规范性文件的立、改、废程序。政府合法性审核部门应加强对起草机关落实检察机关处理建议的跟踪和督促工作。对有关行政机关逾期反馈处理建议、检察建议等情形的，检察机关可反馈同级政府进行通报。检察机关审查涉及行政规范性文件的行政案件时，可以参考合法性审核机构关于涉诉行政规范性文件的备案审查意见。

（四）会商通报

检察机关与合法性审核机构之间可以通过定期或者不定期召开研讨会、沟通会等方式，互相通报一段时期内行政规范性文件的制定与审查情况。根据需要，研讨会、沟通会承办单位可以邀请政府法律顾问及相关领域专家、学者参加。会议承办单位可以根据会议讨论情况，对行政规范性文件的有关共性问题提出处理原则。检察机关以及政府合法性审核机构可结合会商机制，共同组织开展业务研讨和案例分析，及时总结经验，评选优秀检察建议、优秀合法性审查意见或典型案例。

二、强化行政违法行为监督与监察监督的配合，督促行政机关履职尽责

现代法治政府必须是责任政府，这里的“责任政府”的宏观层面含义指政府对其提供的公共服务、监管治理水平承担政治责任，如果政府治下出现严重的公共治理失败或者重大失误，则政府有关负责人要因此承担政治上的不利后果；微观层面含义指政府及其工作人员要为其行使职权的行为承担法律和纪律责任，对于出现的违法和违纪行政行为要追究相关责任人的法律责任和行政责任。［1］检察机关开展行政违法行为监督，是党中央赋予人民检察院的重大政治责任。“要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。”［2］2021年公布的《市县法治政府建设示范指标体系》就明确规定，政府部门要及时落实、反馈司法建议、检察建议，按期办复率达到100%。但行政检察实践中，对行政违法行为的监督纠正不尽如人意。特别是如果没有相应的法纪惩戒或责任追究作为后盾，监督效果会大打折扣，程序性回复、应付性回复比比皆是。因此，可以主动与监察机关加强协作配合，加强对行政机关和公职人员的监督，督促政府履职尽责。

（一）线索范围

监察机关向检察机关移送行政违法问题线索可以包括：对行政相对人直接履行行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法职责的行政机关违法行使职权或不作为；生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的其他领域，负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不行使职权，应当由检察机关督促其依法履职的；需要向检察机关移送处理的其他案件、问题线索。检察机关向监察机关移送处理的问题线索可以包括：经审查构成职务犯罪，同时审查发现还存在其他职务违法情形需要追究被调查对象的纪律和法律责任的；在对行政机关的监督过程中，发现行政机关违法行使职权或不作为，需要追究相关公职人员责任的；认为需要向监察机关移送处理的其他线索。

（二）双向移送

检察机关在履行检察职能过程中发现行政机关公职人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务违法或职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由其依法调查处置。监察机关在查办职务违法和职务犯罪案件中，发现检察监督线索的，应当移送检察机关，由其依法进行法律监督。

（三）会商通报

检察机关、监察机关建立行政违法问题线索处置、调查、审查各部门相互协调、相互制约的工作机制。对各自发现的问题线索，认为相互之间应当通报、移送的，应当向相关机关通报移送。必要时，双方可将有关问题线索提请对方提前介入会商，被提请方应当及时派员参加，提高侦查审查调查效率，形成政治监督与法律监督的合力。

三、强化行政诉讼监督与行政监督的互补，确保行政行为合法正当

行政诉讼不仅仅属于诉讼范畴，还是一身兼具三重身份的制度（解决行政争议的诉讼制度、对行政行为进行司法审查的行政法制监督制度、对合法权益受到侵犯的行政相对人进行救济的行政法律救济制度）［3］而行政诉讼监督本质上属于末端参与社会治理，所以应当探索从治“已病”到治“未病”的转变，加强前端预防，探索建立检察机关对行政违法行为的穿透式监督，特别是要强化行政诉讼监督与行政执法监督的双重监督。通过“府检联动”“执法司法协作”“行刑反向衔接”等机制创新，形成行政诉讼监督与行政监督的合力，在优势互补中强化依法能动监督，着眼当事人的实质诉求，加强依职权启动，在审查确认被诉行政行为合法性的同时，关注和解决案件的合理性问题，对实质诉求作出积极回应，避免滥用自由裁量权、执法程序不当、行政处理不公、公共利益失衡等弊病，力求实质正义与形式正义的统一。

（一）信息共享移送

行政机关作出行政处罚、行政许可、行政征收等行政行为的，应当将相关法律文书抄送同级检察机关，并定期向同级检察机关抄送案件统计报表；申请人民法院强制执行行政行为的，应当将申请执行法律文书同时抄送同级检察机关。检察机关在收到相关法律文书后应当及时审查，对申请人民法院强制执行的，应当及时向人民法院跟踪了解案件办理情况，监督人民法院依法审查和及时全面执行。

（二）检察监督启动

对行政机关发现办理的行政案件应当移送其他部门处理，受移送部门无正当理由不受理、不立案的，可以申请检察机关进行监督；对行政机关在办理行政案件中发现涉嫌犯罪线索的，应当依法及时移送公安机关立案侦查，同时向同级检察机关通报。公安机关无正当理由不受理、不立案的，行政机关可以申请检察机关进行监督；检察机关在履行检察监督职责中发现行政机关办理的行政案件涉嫌犯罪，应当移送公安机关立案而未移送的，应当建议行政机关及时移送公安机关立案侦查。

（三）联合专项监督

检察机关和行政机关可以联合制定有关工作计划，对生态环境和资源保护、食品药品安全、永久基本农田、国有财产保护、国有土地使用权出让等重点领域，有针对性地进行执法监督检查；检察机关和行政机关应当加强在行政执法和检察监督领域的工作交流，在人员培训、法律政策咨询、复杂案件研究、重点问题研讨等方面相互支持，建立健全管理制度，明确权力清单，完善执法程序，规范行政行为。

四、强化行政争议实质化解与审判监督的互动，实现行政纠纷诉源治理

办理一个案件就是要争取解决一位当事人的具体问题、具体诉求。但是现在的行政诉讼制度遵循了司法不干预行政权的原则，一般在法院审查当中，重点放在行政行为是不是合法，而没有放在行政相对人的诉求有没有得到实际解决上。行政诉讼的案子结了，但是行政相对人具体的诉求却没有得到解决。依法能动履职促进诉源治理是行政检察工作创新发展的必然要求。法治精神，一是对公民合法权益的保护，二是对公权力的监督，这两点的落脚点就是要解决行政争议。检察机关要主动与人民法院行政审判和行政机关等有关部门加强沟通协调，对“潜在之诉”“过期之诉”“遗漏之诉”中的行政争议，可以发挥检察机关调查核实和司法审查的专业优势，与审判监督形成工作合力。检察机关坚持监督和支持并重，探索从诉前到执行全过程、多元立体的行政争议化解，高效、便捷推动争议实质性解决。

（一）探索诉前行政争议化解

大力推进“行政争议调解中心”建设，法院收到起诉状后，通过向起诉人释明、征得同意暂缓立案，移交调解中心先行调解。检察机关应主动介入法院诉前调解，推进行政争议实质性化解。一是加强对法院诉前调解的监督。对起诉人不同意进行诉前调解的，监督法院依法立案审理，避免将诉前调解作为立案受理的前置程序和条件；对于起诉人要求中止调解或期限届满不能达成协议，监督法院及时依法审判；对于达成调解协议的，监督法院出具调解书或准予撤诉裁定书，固定化解成果，避免争议再起反复。通过监督确保诉前调解自愿、合法。二是积极支持配合法院开展诉前调解工作。检察机关履职中发现相关行政纠纷，延伸检察职能，积极引导、促成当事人进入法院诉前调解；调解中根据当事人要求，做好职责范围内必要的服务工作；调解协议达成后法院依法出具调解书，当事人又向检察机关申请监督的，依法不予支持。