长江流域环境司法与行政执法协作的困境与出路

近年来，习近平总书记对长江流域的生态保护作出一系列重要指示，提出了“共抓大保护、不搞大开发”的要求。长江流域进行全流域的系统保护与治理成为了最新发展动向之一。在2024年全国两会中，“推动长江经济带高质量发展，根本上依赖于长江流域高质量的生态环境”的重要议题再度引起热议。2021年3月1日，我国首部流域性法律《中华人民共和国长江保护法》正式施行，明确提出国家须加强长江流域司法保障建设，将司法置于推进长江流域环境治理体系与治理能力现代化的关键环节。流域生态环境保护的整体性、协同性和复合性，决定了完善长江流域环境司法和行政执法协作机制是司法制度创新的必要途径。2023年12月27日发布的《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》中也强调，“加强行政执法与司法协同合作”。实际上，生态环境部门、公安机关和司法机关的协调联动并非一项新的工作，自2007年原国家环保总局（现生态环境部）、公安部、最高人民检察院联合印发《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》伊始，加之在《关于贯彻〈中华人民共和国长江保护法〉的实施意见》等一系列司法解释和司法意见的推动下，流域生态环境保护司法协作工作的广度和深度逐步拓展。然而，实践中各地改革步调不一，地方协作机制还处于各地单独行动的状态。因此，如何构建长江流域环境司法与行政执法协作机制，提高流域环境治理整体性、协同性亟待进一步研究。

一、长江流域环境司法与行政执法协作的实践困境

（一）长江流域环境司法与行政执法协作的范围不够全面

在生态学视角下，流域环境具有结构上整体性、过程上系统性等多维属性，长江作为“水系空间”，流域生态环境的治理必须通过识别其河流水系的生态系统、法律关系的特点以确定事权的“范围”。然而，相对于长江流域呈现出的环境问题跨不同行政管辖区、流域管理跨部门的典型特征，实践中长江流域环境司法与行政法协作机制的空间分布、事权范围等方面有待进一步深入。

就空间分布而言，长江流域环境司法与行政执法协作存在要素壁垒。为了弥合长江流域以往因传统行政区划分割和多部门共同监管的管理体制，呈现出的“九龙治水”的碎片化保护现象，早在《中华人民共和国长江保护法》出台之前，司法机关就在探索流域环境治理创新的可能性。比如，2017年最高人民法院发布《关于长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》，提出推动法院系统与长江流域内行政执法机关、政府相关部门之间的协调联动。然而，块状环境司法协作仍割裂全流域环境司法协作的整体性。目前长江流域环境治理协作主要限于司法系统或者行政机关内部，跨部门协作、司法机关及行政机关的协作较少。履行生态修复责任等领域的工作囿于缺乏地方政府的参与，无法充分实现修复性效果。除此之外，设置行政执法与司法协作机制的制度文本更容易在省域范围内形成。例如，2021 年 3 月，湖北省高级人民法院与省检察院、省生态环境厅等14 家单位共同签署了《关于贯彻实施〈中华人民共和国长江保护法〉构建长江流域（湖北段）生态环境保护行政执法与司法协调联动机制的实施意见》。相较而言，不同省域之间建立协作机制存在诸多的要素壁垒，与流域系统整体性相悖，导致流域司法协作不能有效展开。

就事权范围而言，按照当前不同区域间出台的协作机制相关文件，环境行政执法活动与司法审判活动衔接的契合点未能满足司法协作的现实需求。例如，湖北省高级人民法院和交通运输部、长江航运公安局等部门出台了《关于加强行政执法与司法审判协调联动共同推进长江生态环境保护的若干意见》，提出要通过建立大案要案通报机制、生态环保信息共享机制、沟通联络机制等，协同推进长江流域的依法治理。毋庸讳言，这份意见对于促进司法协作具有积极作用，但是有关执法标准、执法程序等事项未能出台制度文件，相关协同合作规则尚待厘清。

（二）长江流域环境司法与行政执法的信息共享机制不畅

长江流域环境司法与行政执法协作机制的有效运行往往需在确保流域环境治理相关信息和技术性参数可用性、可交换性的基础上，维系其在各治理主体间的良性互动。信息不对称会使环境问题得不到全方位管制，这突显出不同区域间、部门间联合攻关和信息共享的现实紧迫性。虽然《中华人民共和国长江保护法》第13条明确提出国家长江流域协调机制统筹协调国务院有关部门和长江流域省级人民政府建立健全长江流域信息共享系统。但是，当前生态环境保护领域案件信息难以有效共享，信息互通存在壁垒。

生态环境治理涉及的多方主体由于职责履行的内容与程序不同，所掌握的案件信息不一致。出于保密需要，行政机关所掌握的前期执法处理记录、磋商情况等信息具有非完全公开性。实践中，由于不同区域、不同部门的发展理念和目标不统一，在共享环境数据信息过程中，有些主体不愿与其他部门共享数据， 或者考虑到资源的投入成本，秉持“坐享其成”的思想。行政执法机关获取可能涉刑事犯罪的案件，往往不主动将案件信息通报检察机关，在信息共享平台中经常是有案却不录入或不及时录入，或者选择性地录入，致使检察机关很少有渠道或者及时、有效获取涉罪案件关键信息，导致检察机关对行政机关的执法监督难以启动。

同时，随着流域协同治理理念的不断深化，特别是《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》等文件出台之后，不同司法机关之间、司法机关与生态环境部门等行政机关之间建立与完善外部协同机制，将信息共享机制、案件查办协作和重大环境案件处置会商制度、联席会议等内容写入协调联动框架协议。部分省市建立并运行工作机制以促进复杂环境案件的移送和查处。但是，总体而言，由于缺乏长效的实施、评估、监督机制，信息共享建设对于信息的录入种类、录入频率、更新时限以及信息接收的反馈等方面没有作出明确规范。因此，跨部门、跨区域的信息共享平台运行效果在部分地区并不理想，很难为协调联动赋能。联席会议等线下信息共享工作机制具有临时性、个别化的特点，而且囿于组织体系、工作机制的不健全，由哪个部门牵头、哪些部门参加等问题实践中尚无值得推广的成熟模式，影响环境犯罪案件尤其是长江流域跨区域案件的移送和查处。

（三）长江流域环境司法与行政执法的案件证据转化困难

当行政执法机关将涉嫌刑事违法的案件移送至司法机关时，其在行政执法过程中获得的证据能否有效转化，是追究违法犯罪者法律责任的关键问题。尽管《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第54条第2款明确规定，行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。但是，行政执法和刑事司法中的证据规则、取证方式、证明标准存在较大差异，行政机关收集的证据难以满足刑事诉讼的需求。

就环境行政证据而言，取证容器、取证时间等因素把握不规范，容易产生环境行政取证的程序瑕疵，导致一些行政执法案件的证据转换难。同时，由于环境资源违法犯罪案件的证据具有时效性和不可回溯性的特点，环境媒介的迁移、证据的提取时间、过程等涉及证据提取、保存等事项是否规范，都会对证据本身的“三性”（真实性、合法性和关联性）及证明力产生影响。以流域沿线企业所造成的水污染为例，污染物的浓度、种类或将因为一场大雨等重大变化，使得执法机关错失取证、固证的时机，造成证据无法补充获取，影响司法机关及时、准确打击环境犯罪。正因如此等等的原因，从生态环境部门近年来通报的环境行政处罚案件与《中华人民共和国环境保护法》配套执行情况的数据看，2021年全国环境行政处罚的案件共132818件，移送环境污染犯罪案件的数量仅1868件；2019年上半年全国共作出行政处罚书63744份，移送涉嫌环境污染犯罪案件仅663件，一定程度上体现出犯罪案件发生多、查处少，行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少等实践困境。

（四）长江流域环境司法与行政执法的反向衔接运转不畅

环境司法与行政执法之间的协作不仅包括负有生态环境行政执法权限的机关向具有管辖权限的司法机关移送涉嫌犯罪案件的正向衔接，还包括环境司法机关向行政执法机关移送行政处罚案件的反向衔接。2021年，党中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》为更好地服务生态文明建设大局，对加强行政执法与刑事司法反向衔接工作提出了新的要求。同年9月，最高人民检察院印发的《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》对行政执法与刑事司法反向衔接工作的运行机制、办案期限等内容进行了细化规定。然而生态环境领域本身存在刑事司法与行政执法反向衔接法律依据供给不足等困境，加之长江流域环境问题复杂性、系统性等特征，两法反向衔接工作还面临着案件移送期限、移送内容等难题。

一方面，环境司法与行政执法反向衔接法律依据的问题。毋庸讳言，现行法律规范为反向衔接工作提供了专门的指引。例如，在行政执法方面，2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》第27条第1款提出“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关”、国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第13条等规定提出了“双向移送”的机制。在刑事立法方面，刑法总则中的第13条的“但书”条款、第37条等条款规定了不予追究刑事责任或者免予刑事处罚后移送行政机关予以行政处罚或行政处分的制度。综合而言，现行法律规范体系对环境司法与行政执法反向衔接的相关体制机制规定仍不完善。另一方面，环境司法与行政执法反向衔接的运行机制问题。由于规范依据不完善等问题，以检察机关对不起诉案件的反向案件移送为例，通常情况下，检察机关反向移送不起诉案件，应当移送给公安机关或者有生态环境主管权的行政执法机关处理，但是某些案件涉及多个部门具有监管职责，移送给哪个行政机关难以判断。此外，反向移送案件的期限、刑事证据转化的具体规则在现行法律中均未明确，亟待厘清相关工作机制与标准。

二、长江流域环境司法与行政执法协作的优化路径

（一）完善全流域环境司法与行政执法协作机制

推进长江流域环境司法与环境行政执法协作的机制构建与完善，应考虑到长江流域生态环境的整体性和特殊性，根据流域的自然、经济、社会特性设置对应功能的协作机制，提升司法与行政执法的聚合作用与增幅效应。应扩大环境司法与行政执法协作的范围，探索建立覆盖长江全流域的环境司法与行政执法多层次协作体系。

一是辩证地沿袭以行政区划为基础的省域管理模式，利用地方事权加强长江流域协同治理。尽管构建覆盖长江全流域的环境司法与行政执法立体化协作体系，旨在通过跨行政区划的系统性协作治理来打破区域性管理的桎梏，但是这离不开各省区市作为最小单元负责落实具体协作事项。因此，各省区市应加强省域内环境司法与行政执法协作，以配合全流域协作治理框架协议。

二是结合国家重大区域发展战略，加强重点生态功能区区域内城市群之间的环境司法与行政执法协同合作，整合重点区域的环境司法执法资源，远近结合研究谋划流域污染防治、生态修复等协同工作路径，针对性地解决不同地域的生态环境问题。

三是站在流域整体性的视角，以长江的自然属性为基础，实现环境司法与行政执法的协作从流域源头到入海口的全覆盖。在《长江经济带11+1省市高级人民法院环境资源审判协作框架协议》等协作文件基础上，进一步制定细化实施方案，系统谋划国家的长江流域协调机制，通过以上三个层次的“多态重叠”联动，形成上下游联动、干支流统筹、左右岸合力的环境司法与行政执法协作治理格局。

（二）完善长江流域环境案件的信息共享机制

对于信息不对称造成的长江流域环境司法与行政执法的协作障碍，应建设完善信息共享平台，并完善重大案件信息共享等配套制度来增进案件信息共享和互动。

一是做好长江流域环境司法与行政执法信息共享的制度体系顶层设计，根据最高人民检察院印发的《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》、国务院办公厅发布的《政务服务系统整合共享实施方案》等文件，制定环境司法与行政执法信息共享机制的实施方案，明确发展规划。借助现代化信息技术将长江流域环境司法与行政执法协作的主体逐步分级地纳入信息共享机制与平台建设的范畴，实现信息共享平台扩容。