区域经济下地方园区改革的时代进路

习近平总书记强调，要多到困难多、工作打不开局面的地方开展调研。近年来，重庆市黔江在区域经济首位度明显下降，究其原因之一在于园区作为全区经济主战场主阵地支撑乏力和质效不高。为此，需要我们积极地正视问题，聚力攻击，从产业上挖掘新潜力、从改革中获取新动力、从机制上激发新活力，勇于担当，先立后破，推动黔江园区经济发展行稳致远。

一、重庆市黔江区园区发展基本情况

2003年7月，市政府批复设立黔江正阳工业园区，规划面积4.15平方公里、启动区1.32平方公里，是渝东南首个市级特色工业园区。2021年，市政府批准“以认促建”高新区管辖面积24平方公里，其中核心区面积为14.18平方公里。

（一）历史发展脉络

黔江工业园区发展历程分为初创阶段（2003～2006年）、成长阶段（2007～2010年）、提升阶段（2011年以后）。2018年，黔江区委将原新城管委会并入了园区合署办公。2023年，重庆市正式批复成立黔江高新区管委会。历年来，园区管委会主管都由区委区政府领导兼任，到了2022年则由区政协副主席兼任；公职人员基本保持在40人左右，初始阶段多达57人。

（二）战略布局影响

缘于国家重大项目渝怀铁路和武陵山机场的启动，黔江做出了城市空间向东拓展和工业经济向园区集中的选择，城市空间拓展了30平方公里，其中功能完善区域规模9.58平方公里、聚集人口约5万人。特别是，近四年入园规上工业总产值也逐年递增，分别为47.1亿元、58.2亿元、71.8亿元、92.8亿元。

（三）管理职责调整

园区初创阶段，由区委书记兼任园区管委会书记，并实行独立的实体财政体制，单设党务、行政、经济和社会事务管理、开发建设等职能，为黔江工业由无到有、由小到大奠定了基础；此后，正阳工业园区管委会与正阳工业园区建设开发有限公司实行“委司分离”，取消了“区级部门委托、下放授权的行政审批事项”职能；如今，行业部门主体责任升级，导致园区体制机制不畅，致使其几乎没有了存在感。

（四）历年投入分析

截至2023年末，累计各类投入近100亿元，已建成骨架路网110公里、综合管涵225公里、日供水能力3.8万吨、自来水厂1座、220KV变电站等输变电站4座、污水处理厂2座，可用标准化厂房18万平方米，现有入驻企业150余家，2023年实现工业产值约100亿元。

（五）要素保障条件

园区内道路、供水、排水、供气、供电、通讯、污水处理实现全覆盖，工业用电价格0.55元/千瓦时；具有双气源通道保障，年供气能力达3亿立方米、工业用气价格2.91元/立方米；可供出让产业用地3300亩；拥有渝东南唯一一家国家级孵化器——阿蓬科技企业孵化器。

二、重庆市黔江区园区发展面临的突出矛盾和问题

20多年来，由于园区管理体制过度集权、执行规划出现动态偏差和招商引资出现策略失真等原因，导致园区小马拉大车现象明显、产业的集聚效应不高、土地的利用效率不足等诸多问题突出，造成了原平台债务高筑、企业培育成本高、本级可用财力下降等发展困境，如今已严重制约其高质量发展。

（一）产业转型升级压力大

一是既有产业结构调整困难。长年来，除玻璃纤维复合材料、再生铝加工、蚕茧加工和耀润电子等企业技术条件较好外，水泥、纺织、工业气体、家具生产、玻璃加工等产业门类转型升级消纳难度较大，占全区规上工业企业比重达18%，系玻璃纤维复合材料产业的9倍、再生铝加工产业的2.25倍。二是产业集聚效应难以提升。同产业的企业间较难形成关联度高、供应链稳的合作关系，与高价值市场需求脱节，与本地产业基地建设不匹配，难以形成集聚优势。三是企业自主创新能力很弱。在园高新企业仅38家，多存在生产方式粗放、技术含量较低、绿色节能不够、产品档次不高等问题，研发强度仅0.45%，较全市平均水平低1.91个百分点。

（二）投资形成历史包袱重

一是投入产出极度低下。建园以来，黔江区累计投入园区的资金多达100亿元，加上新城片区建设投入超过200亿元。但园区每年税收留存仅约1.3亿元，致使园区陷入了越投入越亏损的“囧境”。二是面对企业力不从心。多年前招商引进的天圣药业、PVC生产、雨润肉制品加工等项目因市场波动原因和企业意愿不强而未能投产达产，造成空置，且长期占用土地约800亩，加之关联债权比较复杂，致使园区盘活束手无策。三是资产盘活力度不大。原先建设的标准化厂房以轻工业多层厂房为主，其闲置面积为2.09万平方米，闲置率达11.5%，利用率不高和安全隐患大，导致国有资产闲置问题突出。

（三）园区综合效益提升难

一是入驻企业质量不高。在发展进程中，园区曾经大规模扩张用地，即便是原有的产业定位和功能分区都很清晰，但在招商引资方面存在盲目追求数量、“捡到篮子就是菜”、同一产业“遍地开花”等现象，已引进入驻的多数企业产业层次和价值链比较底端，产品科技含量不高，财税贡献较小，没有达到“筑巢引凤”效果，如园区主导产业中，玻纤、铝材料的高新技术企业占比仅为10%、20%。二是财政管理体制不畅。由于区级债务负担较重、园区财政机制不畅，投入和收益“两张皮”现象严重，平台投入资金后无法获得项目财税贡献收益，园区财政所获收益亦被区级财政统筹用于偿债，造成园区和区属平台“融—投—管—退”脱节，一方面造成园区建设缺乏资金来源，另一方面导致前期投入收益不能覆盖投入成本，陷入“既无投入、又无收益”的困境，目前园区需兑现在园企业的政策资金缺口累计达1.5亿元，动摇了当前园内企业长期健康发展信心，影响了未来投资者的积极性，制约了园区高质量发展。三是人才招引存在瓶颈。因园区体制机制改革涉及的内设机构设置、人事编制、薪酬制度等尚未突破，导致园区人才流动渠道相对固化、难以通过公开选拔、招考招聘、薪酬等灵活方式，自主向社会招聘经济管理能力强、业务素质高、招商引资面宽的优秀人才，目前园区研究生及以上学历的仅有14%。

（四）企业落地贡献质效差

一是亩均效益整体较低。长期以来，园区内土地报批、征拆、整治等工作滞后，土地储备落实较难，剔除黔江卷烟厂后，亩均税收为2.75万元、亩均增加值为23.65万元，远低于全市平均水平。二是招商引资质效不高。近3年对接洽谈项目总量约200个，但真正落地的好项目不足20个，项目落地率不足10%，且好企业再次扩大投资项目占比只有不足5%。三是后续服务不够有力。企业投产后，园区围绕企业发展中的成长培育、创新激励、进出口、投融资、用工用能等需求，多处于服务“缺位”状态，更多是“有求才应，多求少应，急求缓应”的被动式服务，未能主动靠前为企业提供规范、周到、健康的发展环境。

（五）基础设施保障水平低

一是定价机制不够灵活。园区土地、厂房市场定价机制不灵活，国有标准化厂房年均租赁价格为420元/平方米，较民营标准化厂房租赁价格高120元/平方米，导致园区建设成本高、资产收益低。二是供需矛盾仍待解决。区属国有平台融资成本较高，导致土地、厂房等核心要素供需矛盾突出，特别是部分企业圈地后长期闲置而又无法收回，进一步加剧矛盾，一些优质项目因受此限制无法及时落地。三是要素保障存在短板。基于电力、燃气都是双电源、双气源保障，但因供区和价格问题，两者价格差平均达0.3元/度，互相扯皮现象时有发生。加之，原建园区之际考虑的源水供应和物流保障至今无法满足园内企业实际需求，给在园企业生产经营造成较重负担。

三、重庆市黔江区园区改革的时代进路

鉴于黔江园区具有产城融合性、片区利他性、要素集聚性、基础可塑性、节点战略性等特征，加之正值全市“三攻坚一盘活”改革机遇期，亟需广聚力、巧借势、勇强己、善利他，促进黔江加快建设渝鄂湘黔边际区域中心城市。具体可从以下五个方面精准发力下足功夫。

（一）在争取市级支持上精准发力，着力提升改革质效

由于历史遗留问题较多，黔江园区短时期内真是难以突破，亟需市上予以支持的三个方面。一是支持做强主导产业。围绕全市制造业“33618”战略，需市上支持黔江重点聚焦玻纤及复合材料、再生铝及深加工下游链条延伸，帮助构建形成有原料、能加工、出成品的产业链条，提升服务成渝地区双城经济圈主导产业的耦合度。二是支持化解历史疑难。围绕“三攻坚一盘活”战略，需市上支持黔江聚焦盘活存量资源，指导渝富集团、重庆国复等国企作为战略投资者盘活东方希望PVC等招商僵尸项目，投资重庆三磊玻纤等本地链主企业。同时，支持黔江“以项目代政策”的做法获得国市补助资金，盘活资源引进项目。三是支持创建国家高新区。围绕强己利他的区域战略，需市上支持黔江聚焦交通枢纽节点功能，设立西部陆海新通道运营机构，发挥好“交通+物流枢纽”利他作用；同时，支持黔江利用黔江食药检所等区域机构优势，共建食品实验室和检测中心，为区域提供服务支撑。

（二）在优化体制机制上精准发力，着力提升运营效能

坚持构建“大部制、扁平化”管理架构，剥离社会服务职能，再次提级高新区组织机构。一是规范管理架构。积极推行“管委会+公司”模式，提级管理权限，充分发挥管委会的战略引领、资源配置及公司的市场化运作价值作用，育强培优主导产业，真正形成行政管理和市场化运营两驾马车并驾齐驱的发展格局。二是优化运营模式。全面厘清高新区与行政区的职责边界、制定权责清单，保持高新区资产与负债、投入与产出的相对平衡，确保高新区集中精力抓好招商引资、项目建设、经济发展、企业服务、科技创新等主业。同时，争取市上以专债资金、市级产业基金等形式，帮助黔江推动产业链升级和园区资产增值，形成“融—投—管—退”的良性循环。三是改革人事制度。破除原有“以编制选干部、以资历论提拔”的用人方式，积极推进以产值、税收、亩均效益等绩效考核体系建设，实行薪酬包干动态调整机制。同时，争取市上选派一批懂经营善管理的干部支持黔江园区，提升园区运营质效和整体水平。

（三）在聚焦产业布局上精准发力，着力提升产业质量

强化产业、空间、资源顶层设计，推动产业链、技术链、创新链深度融合，构建“一区多园”产业生态。一是优化产业布局。突出玻璃纤维及复合材料等主要产业方向，开展权威行业协会战略合作；聚焦发展潜能大、技术含量高、产业带动力强的“牵引性”项目落地黔江，实现园区腾笼换鸟。二是盘活存量资源。围绕东方希望PVC、京宏源铝业、雨润集团肉制品加工、天圣制药等项目，制定“一企一策”盘活方案，有效利用既有土地、厂房、设备等存量资源，提升园区现状亩均效益和增强发展新质生产力。三是强化科技创新。可探索在成都、重庆等地依托优质高校院所等科研资源，建立飞地科创园，以柔性引才方式为黔江企业开展“定制化”技术创新。同时，做实做强企业研发中心，提升原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新和协同创新能力。

（四）在基础设施建设上精准发力，着力提升保障水平

重点围绕落地企业生产运营，“量企定制”要素供给方案，有效提供标准厂房、土地、能源、住房等生产全要素配套。一是加快区域通道建设。重点推进渝湘高铁黔江段和黔江至吉首段、万黔高铁等铁路通道建设，联动彭水完成黔江至务川高速公路前期工作，加密高速公路网和织密航空运输。同时，促进黔江海关、集装箱货场等片区服务功能辐射周边，发挥“利他”效应。二是补齐关键设施短板。围绕主导产业亟需的标准化厂房、低价气源、物流站场、仓储市场、污水处理等配套设施，逐步推进高新区基础设施“再造升级”，提升产业项目承载能力，使既有企业活得好、新进项目落得下。三是优化生态人文品质。突出产城融合发展思路，坚持生态立园、环境优先理念，探索以“大社区+大园区”的方式完善生活场景和公共服务配套，减轻园区开发成本和促进人口有序向园区集聚，打造产城融合城市新名片。

（五）在优化营商环境上精准发力，着力提升服务能力

深化“放管服”改革，推动审批事项、要素资源、多元服务向园区汇聚，为企业提供全生命周期服务。一是优化产业政策。要制定覆盖招商引资、企业培育、科技创新、要素配套为一体的细分赛道行业培育政策，打造培育产业政策洼地，加速创新要素聚集，形成“一业一策”政策体系。二是简化行政审批。要聚焦企业群众需求，实行“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”，构建实体窗口、网上办事大厅、移动客户端等相结合的服务方式，为企业群众提供方便快捷的智能化、多样化服务。三是强化企业服务。要依托“企业吹哨·部门报到”“三帮一”联系服务企业机制，针对企业提出的困难和问题，落实专人跟踪督办、推进解决，并紧盯升规目标企业加强引导，扎实开展规上企业和高新企业培育，推进企业服务常态化、制度化、规范化。

作  者：重庆市黔江区人民政府副区长，中共重庆市委党校中青班8期学员

责任编辑：张  波