生育支持目标下婴幼儿照护服务体系的建构逻辑、现实困境与优化路径

自2019年《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》[1]发布以来，国家持续加强托育服务体系建设，托育服务供给取得积极进展。《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》再次强调要“发展普惠托育服务体系”[2]，将婴幼儿照护服务作为配套实施积极生育支持措施的重要内容。但据国家“十四五”发展规划实施中期评估报告显示：“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数”少于预期。截至2023年9月，全国每千人口托位数达到3. 36个，但与“十四五”期末的4. 5个目标还存在明显差距，“托不起”“不敢托”等现象仍然较为突出。因此，面对前所未有的人口大变局，如何发挥婴幼儿照护服务体系的生育支持作用，对于降低养育成本、支持家庭婴幼儿照护、缓解育儿焦虑和提振育龄夫妇生育意愿具有重要意义。基于此，本文在厘清婴幼儿照护服务体系建设与生育支持内在逻辑关系的基础上，剖析当前婴幼儿照护服务体系在供需匹配、服务成本、机构运营和师资人才等方面的诸多问题，以期为推动婴幼儿照护服务体系高质量发展和生育支持政策制定提供参考建议。

一、生育支持目标下婴幼儿照护服务体系的建构逻辑

（一）生育支持与婴幼儿照护服务体系的政治逻辑

生育支持政策是婴幼儿照护服务体系发展的重要推动力。随着生育政策的调整和完善，政府和社会对于生育的关注度不断提高，这为婴幼儿照护服务体系的建设提供了有力支持。生育支持政策不仅包括鼓励生育的措施，如提供生育津贴、扩大生育保险覆盖面等，还包括优化生育环境、提高生育服务水平的政策，如加强妇幼保健机构建设、推动优质医疗资源下沉等[3]。这些政策的实施，为婴幼儿照护服务体系的发展提供了政策保障和资金支持，促进了服务体系的完善和提升。

婴幼儿照护服务体系的建设是生育支持政策得以有效实施的重要保障。婴幼儿照护服务是家庭生育决策的重要因素之一，家庭在考虑生育时，会充分考虑婴幼儿照护服务的可获得性和质量[4]。一个健全、完善的婴幼儿照护服务体系，能够为家庭提供安全、可靠、专业的照护服务，解决家庭在育儿方面的后顾之忧，从而增强家庭的生育意愿和信心。因此，婴幼儿照护服务体系的建设是生育支持政策得以有效实施的重要保障，也是促进人口长期均衡发展的重要举措。

（二）婴幼儿照护服务体系建设的现实逻辑

婴幼儿照护服务体系的建设，作为对现代社会变迁的积极响应，展现了其不可或缺的重要性。在当前社会，女性劳动力参与率的上升和家庭结构多样化，特别是双职工家庭的普及，正深刻改变着传统的家庭照护模式。这种变化使得婴幼儿照护服务体系的建设显得尤为迫切，成为社会发展的必然产物。随着现代社会的快速演变，家庭结构、职业模式及生活方式的转变，越来越多的女性投身于职业活动，双职工家庭变得普遍。这种变化使得传统的家庭照护模式不再适应现代家庭的需求，因此，构建完善的婴幼儿照护服务体系，成为缓解家庭照护压力、促进家庭和谐与社会稳定的必然选择[5]。此外，婴幼儿照护服务体系的建设，也是对儿童权益的有力保障。婴幼儿是国家的未来，他们的健康成长直接关系到国家的繁荣与民族的复兴。通过建设这一体系，我们能够为婴幼儿提供一个安全、健康、科学的成长环境，充分保障他们的基本权益，促进其全面发展。同时，婴幼儿照护服务体系的建设还具有推动相关产业发展的潜力。随着服务需求的不断增长，婴幼儿照护服务市场将迎来巨大的发展空间，为相关企业带来更多商机，同时也能够创造更多就业机会，为社会经济发展注入新的活力。

（三）婴幼儿照护服务体系建设的理论逻辑

一是精细化的照护需求。儿童发展心理学与教育学不仅强调了婴幼儿期的重要性，更指出了这一时期婴幼儿在认知、情感、社会性、身体运动等多个方面的精细化发展需求[6]。婴幼儿照护服务不再是简单的日常照料，而是需要依据每个婴幼儿的发展阶段和特点，提供个性化、专业化的照护方案。这要求照护者具备深厚的儿童发展知识和教育技能，能够准确判断婴幼儿的发展需求，并提供恰当的刺激和引导。

二是家庭角色的重塑与家庭功能的强化。家庭社会学对婴幼儿照护服务体系的影响不仅在于家庭结构和功能的分析，更在于对家庭角色和功能的重塑。[7]随着社会的进步和女性劳动参与率的提高，家庭在婴幼儿照护中的角色逐渐从传统的“主要照护者”转变为“照护参与者”或“照护支持者”。婴幼儿照护服务体系的建设，旨在通过提供专业的照护服务，帮助家庭更好地平衡育儿与工作、生活的关系，同时强化家庭在婴幼儿成长中的情感支持和教育引导功能。

三是服务效率与公平性的追求。福利经济学和公共管理学为婴幼儿照护服务体系的建设提高了效率与公平性的理论支撑。福利经济学强调社会资源的有效配置和福利最大化，而公共管理学则关注公共服务的提供和管理[8]。在婴幼儿照护服务体系建设中，这意味着需要在有限的资源下，通过科学的管理和运营，实现服务效率的最大化；同时，还需要确保服务的公平性，使所有需要婴幼儿照护的家庭都能得到适当的支持和服务。

二、婴幼儿照护服务体系的现实困境

（一）政策端：婴幼儿照护服务体系建设的政策协同不足

政策制定与规划层面的协同不足。一是缺乏统一规划与指导。当前，婴幼儿照护服务的政策制定往往分散在多个部门，各部门在制定政策时存在考虑自身职能和利益的现象，缺乏全局性的统一规划与指导。这导致政策之间可能存在相互矛盾或重复的情况，降低了政策的整体效应。二是政策目标不明确或不一致。由于政策协同不足，不同部门制定的婴幼儿照护服务政策可能存在目标不明确或不一致的问题。[9]这会导致政策实施过程中的混乱和矛盾，难以形成合力推动婴幼儿照护服务体系的建设。

跨部门协同机制不健全。一是信息沟通与共享不畅。各部门之间缺乏有效的信息沟通与共享机制，导致政策制定和实施过程中存在信息不对称的情况。这使得政策制定者难以全面准确地了解婴幼儿照护服务的实际情况和真实需求，影响了政策的针对性和有效性。[10]二是责任划分不清与推诿扯皮。由于政策协同不足，各部门在婴幼儿照护服务中的责任划分存在一定模糊地带。这导致在政策实施过程中出现责任推诿、互相扯皮的情况，严重影响了政策的执行效率和效果。

资源分配与整合的失衡。一是资源分配不均。由于政策协同不足，政府在婴幼儿照护服务的资源分配上则易存在不均衡的情况。一些地区或机构可能因为得到政策倾斜而获得过多资源，而另一些地区或机构则可能面临资源匮乏的困境。这种不均衡的资源分配不仅影响了服务的普及和质量，也可能引发社会不满和矛盾。二是资源整合不足。各部门在婴幼儿照护服务中掌握的资源存在着分散且缺乏整合现象。这导致资源利用效率低下，难以实现资源的最大化利用。同时，也限制了婴幼儿照护服务体系的整体发展。

（二）供给端：婴幼儿照护服务的发展能力有待提升

在市场层面，婴幼儿照护服务运营成本高，经营压力大。由于场地租金、人员工资、设备购置等成本的不断攀升，托育机构的经营压力日益增大。以某大型连锁托育机构为例，其公布的财报数据显示，该机构在2022年的运营成本中，场地租金和人员工资占据了近70%的比例。[11]而在某些地区，由于租金和人力成本的上涨，一些托育机构甚至出现了入不敷出的情况。这种高成本、低利润的经营模式使得很多托育机构难以维持正常运营，更谈不上提供优质的托育服务。

当前，托育机构在提升从业人员培训机制以及规范管理知识和能力方面，尚存在明显的提升空间。从业人员的专业素质和管理能力对于保障托育机构服务质量至关重要。然而，目前托育机构的从业人员普遍缺乏专业的培训和教育，其专业素质和技能水平参差不齐。如衢州市柯城区托育服务从业人员持证率为76%。[12]这意味着近三成的从业人员可能缺乏必要的专业知识和技能，难以提供高质量的托育服务。此外，值得注意的是，部分托育机构在规范管理方面存在显著的短板，特别是在安全管理和卫生保健这两个关键领域。这些不足不仅降低了机构的整体服务质量，更为儿童的健康成长埋下了隐患，因此亟待重视与改进。

（三）需求端：婴幼儿照护服务需求潜力有待激发

从家庭结构和社会变迁的角度来看，随着现代社会节奏的加快，双职工家庭逐渐成为主流。父母双方都需要投入大量时间和精力在工作上，导致他们在照顾孩子方面面临巨大压力。然而，由于传统观念的影响，很多家庭仍然倾向于由祖父母或保姆来照顾孩子，这在一定程度上限制了婴幼儿照护服务市场的发展。

从社会服务需求来看，目前我国婴幼儿照护服务市场存在明显的供需矛盾。一方面，市场上的托育机构数量不足，服务质量参差不齐，难以满足家长对优质托育服务的需求。[13]另一方面，现有的托育机构往往缺乏专业的婴幼儿照护人员，导致服务质量无法得到保障。这种供需矛盾不仅限制了婴幼儿照护服务市场的发展，也阻碍了家庭对托育服务的需求潜力的释放。此外，一些家长对托育机构的收费、安全性等方面存在疑虑，导致他们不愿意将孩子送到托育机构。

三、生育支持目标下婴幼儿照护服务体系的优化路径

（一）推动政策协同落实，实现婴幼儿照护服务高质量发展

推动各项政策协同落实，实现婴幼儿照护服务规范、有序、普惠、高质量发展。一方面，政府各部门在制定和执行相关政策时，要充分考虑婴幼儿照护服务的特殊性和复杂性，确保各项政策之间的衔接和协调。例如，财政、教育、卫生、民政等部门须要共同研究制定婴幼儿照护服务的财政补贴、税收优惠、人才培养、服务监管等政策，从而形成政策合力。另一方面，政府须要制定和完善婴幼儿照护服务的行业标准和规范，明确服务内容、质量要求、人员配备等方面的标准。同时，加强对托育机构的监管和评估，确保机构符合规范要求，为婴幼儿提供安全、健康、优质的照护服务。此外，政府须要加大财政投入和政策支持力度，降低家庭的经济负担。例如，设立专项资金用于婴幼儿照护服务的补贴和奖励；提供税收优惠和减免政策，鼓励企业和社会组织参与托育服务供给；建立托育服务费用分担机制，减轻家庭的经济压力。同时，政府还须要特别关注困难家庭的需求，加强对他们的托育服务补贴和救助力度，确保他们能够享受到基本的婴幼儿照护服务。

（二）完善家庭政策和科学育儿指导服务，增强家庭照护能力

完善家庭政策和科学育儿指导服务，增强家庭照护能力，是现代社会发展的必然趋势，也是提升家庭福祉、促进儿童健康成长的重要举措。一是完善家庭政策。一方面，提供经济支持，通过制定税收优惠政策、提供育儿津贴等措施，减轻家庭在育儿方面的经济负担，确保家庭有足够的资源投入到孩子的教育和照护中；另一方面，加强公共服务，建立健全公共服务体系，包括早教、基础教育、医疗保健等，为家庭提供全方位的支持。同时，推动城乡公共服务均等化，确保所有家庭都能享受到优质的服务。二是科学育儿指导服务。一方面，制定科学育儿标准，根据儿童发展的规律和特点，制定符合中国国情的科学育儿标准，为家庭提供明确的育儿指导；另一方面，开展育儿知识普及，通过媒体、网络等渠道，广泛传播育儿知识，提高家长的科学育儿素养。同时，举办育儿讲座、亲子活动等形式多样的活动，增进家长与孩子之间的情感交流。三是增强家庭照护能力。一方面，提升家长照护技能，通过参加育儿培训、阅读育儿书籍等方式，提升家长的照护技能，使其能够更好地照顾和教育孩子；另一方面，加强家庭与学校的合作，学校应加强与家庭的联系和沟通，共同关注孩子的成长和发展。学校可以通过举办家长会、家访等活动，了解家庭照护情况，为家庭提供有针对性的支持。此外，构建广泛的社会支持网络，为家庭提供必要的帮助和支持。具体而言，可以设立家庭照护服务热线，为家长提供即时的照护建议与解答；同时，也可以开设家庭照护咨询服务，提供个性化、专业的育儿指导，以共同促进儿童的健康成长。

（三）优化社区托育点位布局，提升社区婴幼儿照护服务能力

加快社区婴幼儿照护服务能力建设需要政府、社会、家庭等多方面的共同努力。一是整体规划，优化社区托育点位布局。根据社区的人口分布、家庭结构、服务需求等因素，科学规划托育服务的覆盖范围和服务对象。通过科学规划托育点位的布局，确保服务资源的均衡配置，有效防止资源浪费。二是加强婴幼儿照护人才队伍建设。提升服务人员的专业素养和服务意识是关键。应加强对托育服务人员的培训和管理，包括专业技能、沟通技巧、安全意识等方面，确保他们能够为婴幼儿提供科学、专业的照护服务。三是创新服务模式，丰富服务内容。传统的托育服务模式已难以满足现代家庭的多元化需求。对此，应积极探索新的服务模式，如开展亲子活动、提供家庭教育指导等，以丰富托育服务的内容和形式。同时，还可以利用现代科技手段，如互联网、大数据等，提升托育服务的智能化水平，提高服务效率和质量。四是加强政策支持和引导。政府应加大对社区婴幼儿照护服务的投入力度，通过提供税收优惠、资金补贴等方式，降低社会力量参与托育服务的门槛和成本。同时，还应制定相关标准和规范，引导托育服务行业的健康发展，确保服务质量和安全。五是加强与其他社区服务的互动与协作。社区婴幼儿照护服务不是孤立的，应与其他社区服务如医疗、教育等形成联动。通过加强互动与协作，可以形成社区服务的合力，为家庭提供更加全面、便捷的服务。