治理能力现代化背景下公安机关在“莎姐守未”中的职能构建

2024年4月，习近平总书记在重庆考察时强调，“治理体系和治理能力现代化是中国式现代化的应有之义”“城市治理涉及方方面面，首要的是以‘时时放心不下’的责任感，做好预案、精准防控、快速反应，有效处置各类事态，确保城市安全有序运行。”[1]当前，未成年人违法犯罪问题，给社会治理带来巨大挑战。如何依法妥善治理未成年人违法犯罪这一复杂社会问题，服务保障好未成年人安全健康成长，已成为公安机关乃至全社会高度关注的课题。

一、未成年人违法犯罪的现状

为摸清未成年人违法犯罪态势，笔者搜集了2018年至2023年未成年人违法犯罪情况，发现未成年人违法犯罪人数逐年递增，且增幅较大。在全国范围内，据最高人民检察院统计，“2018—2021年，全国检察机关受理审查起诉未成年人犯罪24. 9万人，年均上升8. 3%。”[2]最高检发布《未成年人检察工作白皮书（2022）》中指出，“2020年至2022年，受理审查起诉未成年犯罪嫌疑人数分别为54954人、73998人、78467人。2022年受理审查起诉人数较2020年上升42. 8%。”从掌握的资料看，多省市未成年人违法犯罪嫌疑人数均在2021年迎来激增，至今居高不下，足见当前未成年人违法犯罪态势之严峻，亟须加大治理力度。

二、未成年人违法犯罪的特征

随着经济社会和科学技术快速发展，人们的生活方式发生了深刻变化，未成年人违法犯罪相应地出现了新的特点和情况。

（一）违法犯罪主体方面

一是低龄化严重。未成年人犯罪年龄逐渐下降，2022年，重庆市某区未成年人作案时平均年龄刚超一般刑事案件的责任年龄（16周岁）的趋势明显，且还有许多未达刑事责任年龄的人涉案，这部分人凭借年龄“优势”，重犯率较高。二是文化程度偏低涉罪未成年人中，初中文化占比最高，小学及以下文化程度的逐渐减少，高中、技校、职高的逐渐增多。三是人员流动性强。该区本地户籍的仅占不到10%、主城其他区及非主城区县的约占65%、外省市的约占25%，流窜作案比较严重。四是结伙作案明显。由于未成年人心智不成熟，单独作案缺乏足够的体力、胆量和经验，往往通过结伙、抱团等方式相互壮胆、分工，以提高作案成功率，且已经出现组织严密、分工明确的未成年人盗窃团伙。

（二）违法犯罪类型方面

未成年人违法犯罪案件类型相对比较集中，主要有盗窃、抢劫、诈骗、强奸、聚众斗殴和故意伤害等，因涉侵财犯罪被抓获的未成年人所占比例逐年递增。当前未成年犯罪又有新趋势，即未成年人涉性侵犯罪增长较快，涉电信网络诈骗、掩饰隐瞒犯罪所得和帮助信息网络犯罪等新型网络犯罪逐年增加；组织、利用未成年人进行违法犯罪的案件也有所增加，未成年人被利用实施敲诈勒索、盗窃、贩毒、电信网络诈骗等违法犯罪已成为当前未成年人犯罪的重点问题。未成年人所实施的违反治安管理行为，在案由上盗窃仍是最多，打架斗殴多发，出现了少数的卖淫、嫖娼、吸毒等。

（三）违法犯罪手段方面

一是暴力性。为达到获取财物目的，作案方式简单粗暴，从最开始的“溜门”“拉车门”盗窃，到直接踹门、撬锁、砸车窗等破坏性方式实施盗窃，手段恶性不断升级，逐步滑向聚众斗殴、抢劫、强奸等严重暴力犯罪深渊。二是随机性。由于未成年人很多时候不能很好控制情绪，比较容易冲动，以至于违法犯罪行为具有很强的突发性、不确定性，甚至因为小事琐事就可引发摩擦、大打出手。三是网络化。“移动互联网时代，未成年人‘触网’逐渐呈现出低龄化、常态化特征。”[3]未成年人已能充分利用现代智能网络技术实施违法犯罪，比如利用社交软件相互沟通、邀约，帮助信息网络犯罪活动多发等。

三、未成年人违法犯罪的原因

未成年人违法犯罪，是受到内外多方因素的诱导和影响，主要集中在个人知行、家庭教养、学校教育和社会环境四个方面。

（一）个人认知有限制

随着生理、心理的发育，12～18周岁的未成年人对外界事物的感知会逐渐增强，但认知、辨识能力仍有不足，对“是非对错、能不能做、该不该做”缺乏明确标准，以至于沾染不良习性还不自知。要继续维系不良习性或者“江湖地位”，个人能力又无法实现的情况下，就会产生“愿望丰满、现实骨感”的强烈冲突，由于对自己情绪、行为的控制能力跟不上身体的发育速度，自我约束能力较差、逆反心理强，一旦违法犯罪的念头出现，就很难被理智压制下去，极易不择手段、不计后果地实施违法犯罪行为。

（二）家庭教养有缺位

父母是孩子的第一任老师，家庭教养状况直接影响甚至决定着子女的健康成长和发展，不良家庭环境、不当监护方式往往导致未成年人走上违法犯罪的道路。一方面是监护缺失，不完整的家庭结构包括离异、单亲或父母常年外出务工等情况，未成年人情感需求不能满足或者会出现心理创伤，这就会造成性格内向、孤僻自卑甚至具有攻击性；另一方面是监护失范失效，父母或主要监护人教养方式不当，比如专制粗暴、言行粗鄙、打骂体罚、冷漠对待或者溺爱娇惯等，容易导致子女养成偏激暴躁、专横跋扈等不良性格和逆反心理，甚至学会使用暴力。

（三）学校教育有短板

学校是未成年人成长的“第二家庭”。目前，学校教育还有不足之处。一方面，课程设置偏重文化教育，忽视思想品德、法治教育，使得未成年人善恶是非观念薄弱、法律知识掌握不够、法律敬畏意识不强；另一方面，学校的责任担当有待加强，不能只偏重“优生”培养，对所谓的“差生”习惯于说教式、禁令式管束，帮助和挽救力度不够，放任其在义务教育阶段辍学，甚至通过休学、劝退等变相“分流”，使得这部分未成年人“家长管不住、学校管不了、社会无人管”。

（四）社会环境有“温床”

由于未成年人心智发展不成熟，抵制社会不良因素的“免疫力”较差，容易受到错误信息、社会负面环境影响，习得不良行为模式。目前，未成年人互联网普及率较高，网络信息夹杂着大量的游戏、暴力、色情、拜金、享乐等不良有害信息，极易侵蚀腐化未成年人思想观念，诱导形成错误的人生观、价值观，进而实施违法犯罪行为。除网络空间外，罪错未成年人中，绝大多数都进出过酒吧、KTV、网吧等未成年人禁入场所，有的会在酒后实施违法犯罪行为，还有相当数量的未成年人长时间吃住在网吧，涉案后在网吧被抓获。可见，线上网络环境和线下娱乐场所，已然成为滋生未成年人违法犯罪的“温床”。

四、公安机关所面临的主要困境

公安机关始终高度重视打击预防未成年人违法犯罪工作，在依法打击处理未成年人违法犯罪、维护未成年人合法权益、净化未成年人成长环境等方面取得了一定成效，但受诸多主客观因素制约影响，导致实际工作中难点痛点也比较多。

（一）案前精准预防难度较大

如前文所述，未成年人侵财类违法犯罪较为突出，说明其违法犯罪的动机简单，大多数情况是临时起意，在有机可乘时便恶念、贪念顿生，随即着手实施并迅速逃离流窜，客观上使得公安机关提前预防、精准防控有一定困难。

（二）羁押打处难度较大

现行法律都给予了未成年人“特殊的保护”，即从轻、减轻或免于处罚。就一般刑事案件而言，未满16周岁的一律不予追究刑事责任，即便构罪的也很难达到公诉标准，即便提起公诉的也往往判处缓刑。达到违反治安管理处罚追究责任年龄的，也会因已满14未满16周岁或者虽满16未满18周岁初次违法，不予执行治安拘留处罚。公安机关只能教育训诫，责令监护人严加管教，难以形成有效惩戒和威慑。这些人就会认为“反正法律拿我们没办法”“到16岁再停手”，会继续利用年龄对公检法机关执法司法的“限制”，继而连续犯案，公安机关也会陷入“抓—教—放—再抓—再放”的恶性循环。

（三）追赃返赃难度较大

未成年人侵财类违法犯罪，意在获取钱财，嫌疑人往往会在得手后，迅速将所得物品销赃变现，用于个人生活消费，在抓获未成年嫌疑人后，赃款赃物早已被挥霍一空或转移，有的还会滋生“偷的就是我的”“凭本事偷的，为什么要退”的错误扭曲观念。而监护人虽同意代为退赃，但得知不用追究刑事责任或者不予执行行政处罚后，就会转变态度拒绝赔偿，甚至不愿到场配合处理，这也给追赃返赃工作带来极大障碍。

（四）专门学校缺口较大且入学机制不畅

目前，重庆市投用的专门学校虽已有七所，但收教规模仍不足以满足需求，很多区县只有舍近求远往邻省的专门学校投送。根据《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第44条、第45条之规定，需经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关才可以决定送入专门学校进行专门教育或专门矫治教育，“同意”和“决定”在文义上的一致性，势必造成权责上的不一致，且专门教育指导委员会是由10多个单位的人员和律师、社会工作者组成，在入校评估时如不能形成一致意见，将导致“该进入专门学校的进不来”的局面。

（五）基层民警办理未成年人案件整体素养不高

未成年人违法犯罪案件在证据、程序标准方面明显高于成年人案件，并且要求民警具有心理学、犯罪学、教育学等专业的基本知识和良好的法律素养。不同于检察机关设有专门的未成年人检察机构、法院设有专门的少年法庭，公安机关尚未建立未成年人案件专办机制，民警办理未成年人违法犯罪案件的专业性有所欠缺，实际办理此类案件大部分基层所队民警，缺乏对未成年人违法犯罪特点的深入把握，对相关法律法规的掌握和运用还不太娴熟，经常会因证据、程序上的瑕疵或过错，被检察机关纠正违法甚至非法证据排除，致使打击质效有所降低。

（六）部门合力尚未形成

被查处的未成年违法犯罪人员多为社会闲散青少年，相关部门对其缺乏持续关注和帮扶。目前，家庭、学校、社会、网络、政府、司法保护“六位一体”齐抓共管的工作格局尚未形成。虽然在家庭教育指导、未成年人心理疏导等方面有一些制度性安排和探索实践，但由于总体设计、实施步骤、责任机制等不健全，导致工作成效欠佳。

五、公安机关在“莎姐守未”中的职能构建

2023年8月，重庆市召开未成年人保护和犯罪预防工作联席专题会议暨“莎姐守未”专项行动推进会，为系统、源头、依法治理未成年人违法犯罪提出部署要求。公安机关必须贯彻落实好会议精神，准确把握涉未成年人案件的特殊规律，坚持预防为主、提前干预方针和教育为主、惩治为辅原则，不断提升履职能力水平，以高质量工作成效护航未成年人健康成长。

（一）事先预防

预防未成年人违法犯罪是基层社会治理现代化的重要一环，公安机关作为预防违法犯罪的主力军，必须多措并举，真正让未成年人远离违法犯罪。一要制定预防未成年人违法犯罪工作规划或方案，明确目标任务、细化工作措施、强化工作要求，为开展预防未成年人违法犯罪工作确定“着力点”和“施工图”。二要构建前瞻性预防体系，利用大数据智能化手段，梳理涉案未成年人活跃的区域、学校及易受侵害群体，整合辖区未成年人及教育部门相关信息资源，形成重点关注未成年人数据库，研建预警预防数字化应用场景平台，并分级管理、动态评估，确保溯源预防、精准预防。三要加强环境治理，依托“情指行”一体化，加强重点时段人巡、车巡和视频巡查，全方位对校园及周边区域“点、线、面”的巡逻防控，及时预警、排除可疑情况；整肃学校周边环境，联合教育、文化、市场监管、网信、城管等部门，加强校园周边有关经营服务场所、经营活动的管理和监督，加大对校园周边出租房、网吧、KTV、游戏厅等重点场所行业的清理整治，保持周边环境和谐健康安宁；净化网络环境，刚性执行《未成年人网络保护条例》相关规定，强化互联网网络巡查及涉未成年人网络平台监管，加强个人信息网络保护，及时清理有害信息，切实为未成年人营造清朗网络空间。四要加强法治宣传，为辖区中小学派驻“法治副校长”，对在校学生进行法治宣传教育，推动学校重视法治教育，丰富校园法治教育形式，同时排查整改涉校安全隐患，化解涉校涉生矛盾纠纷，全方位助推稳控涉校风险；充分发挥法治教育兼职讲师团作用，持续开展送法进校园、进社区活动；还可以会同检察、法院、司法部门开展案例警示宣传，持续增强未成年人敬畏法律、遵守法律意识，增强监护人道德意识、责任意识和监护意识，增强社会各界和人民群众关爱未成年人、主动参与预防未成年人违法犯罪的意识。

（二）打击处置

《中华人民共和国未成年人保护法》规定了诸多“向公安机关报告”的事项，说明公安机关具备相应管理职责，必须做出回应或采取相应处置措施。公安机关在受理这些报告事项后，“应依据法律对案件性质进行判断，属于民事侵权案件的，告知当事人协商解决、居间治安调解或依法向人民法院起诉；属于治安案件的，依照治安管理处罚法规定处理；属于刑事案件的，按照刑事案件侦办程序处理；属于依法应由其他政府部门主管或处理的，移交相关部门并通知当事人。”[4]办理未成年人违法犯罪案件时，要建立未成年人流窜作案通报反馈响应机制，紧盯现发案件，积极开展串并案，全力缉捕涉案违法犯罪嫌疑人，严格依照法律法规政策处理，对主观恶性大的再犯、惯犯，坚决依法处理到位。对于处理不起诉的，也要做足法制教育，用足法律措施，形成强大心理震慑。由于未成年人案件侦破难度相对较低，要充分发挥大数据和视频侦查、电子数据勘查等智慧侦查手段和刑嫌调控等传统侦查手段作用，深挖细查、快侦快办涉未成年人案件，坚决斩断销赃获利渠道，尽最大努力追赃挽损，提升打处效果。同时，为解决案件办理不专业、对接协作不顺畅等问题，可根据《中华人民共和国未成年人保护法》第101条之规定，探索组建“未保支队”，吸收现有校保支（大）队警力，集约人员建立未成年人警务专办机制，专司涉未成年人违法犯罪预防、案件办理、档案管理、心理干预、法治宣传等，不仅可以提高案件办理质效，还能增强与检法、司法、教育等部门的统一协同合作，实现工作上的配套衔接。