新《行政复议法》下的法治政府建设：新问题与新思考

行政复议作为政府系统自我纠错的监督制度，不仅是解决行政争议的主渠道，也是推进法治政府建设的重要抓手。《中华人民共和国行政复议法》新修版（以下简称《行政复议法》）从复议原则、范围、管辖、程序、证据和监督管理等方面作出了大幅修改。科学评估新《行政复议法》实施对法治政府建设的影响，有助于前瞻研判新旧行政复议法实施衔接协调的相应问题，有助于用好行政复议改革“变量”催生法治政府建设“增量”，有助于深化全面依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化。鉴于此，我们深入一线调研，查阅资料，剖析新《行政复议法》实施对法治政府建设影响的问题，并尝试提出有针对性的对策建议。

一、新《行政复议法》实施对法治政府建设的主要影响

（一）政府法治机构需要更加优化

一是复议机构设置要适应新改革。根据新修订的《行政复议法》规定，行政复议机关中办理行政复议事项的机构是行政复议机构。然而，调研发现目前我国多数省市的做法是将行政复议机构作为司法行政部门的内设机构，在县级司法行政部门中往往由一个行政复议应诉科统管全区（县）的行政复议及应诉工作，一定程度上弱化了行政复议机构的权威和独立性，其人员素质、经费保障、办公场所等难以适应行政复议新要求，部分司法行政部门中甚至尚未设立专门的行政复议应诉科。二是行政复议委员会要契合新法要求。新《行政复议法》明确行政复议委员的功能是为办理行政复议案件提供咨询意见。调研发现，山东、江西、辽宁等大部分省市采取的是议决型复议委员会模式，而上海、北京等地则是咨询型复议委员会模式，议决型行政复议委员会的职能不合新法要求。此外，新法还要求行政复议委员会组成中要有专家、学者成员。然而，目前我国行政复议专家分布不均衡和区域不平衡现象还比较突出，在省市级层面复议专业人员相对充足，基层人民政府（尤其是中西部偏远地区）行政复议专家资源还是较为匮乏。三是行政复议队伍要因应新法要求。新《行政复议法》规定复议听证程序需要3名以上复议人员以及1名记录员。调研发现，基层复议机关面临复议工作人员难以满足工作需求的问题。以杭州市司法局行政复议处为例，截至2023年底，该处有复议人员29名，实际承担办案任务人员16名。杭州2020年度共受理行政复议案件1754件，人均办理复议案件109件，平均每个案件的办案时间为1. 14个工作日，工作压力很大。此外，行政复议机构的人岗编匹配问题也待解决，政府部门承担的复议职责统一划归到县级以上人民政府后，不少原政府部门的复议工作人员及编制并未同时转隶，导致相应编制人员和实际从事工作出现脱节断档的情况。需要指出的是，虽然近年来我国行政复议职业化和专业化取得了重要成绩，但相较于法检系统法律职业化进展而言，行政复议队伍中通过法律职业资格考试并具有相应专业素养的人员比例还有待进一步提高。

（二）数字法治政府治理体系尚需迭代升级

一是行政复议全流程数字化建设需加强。新《行政复议法》明确规定，行政复议机关应当加强信息化建设，方便公民、法人或者其他组织申请、参加行政复议。调研发现，目前我国部分省市的行政复议数字化建设水平还有待提高，线下办理复议案件的居多。以重庆市为例，近三年通过邮寄方式受理行复议申请占比为85. 34%，现场受理占比11. 58%，网络渠道申请数量仅占3. 08%。二是行政复议平台重复性建设需关注。虽然沿海地区复议数字化建设具有先行优势，但复议平台重复性建设、数据应用重管理而轻服务的现象仍然需要引起重视并加以关注解决。在同一省的不同区县，甚至同一个市不同区县，都争相投入数十万甚至数百万元资金建设重复的平台。例如浙江省有浙里复议数智应用，其下设区县余杭区有“云复议大厅”，桐乡有“行政复议小程序”；又如“行政复议在线听证”“在线申请行政复议”等碎片化小程序。司法部推出行政复议服务平台（试运行）试图建立起“中央—省—市一体化”的行政复议数据统一平台。调研发现，该平台活力还明显不够，一些数据更新还仅仅停留在2019年，文书公开栏目也显示“暂无数据”。三是行政“执法—复议”数字互联需精准发力。根据新《行政复议法》规定，行政相对人可通过执法机关转交行政复议申请。虽然近三年，从全国范围来看目前镇街作为行政复议被申请人的案件还不够高，但随着镇街综合行政执法改革的落地，基层执法点多面广、执法基数大，而基层执法人员专业素养提高有个过程，镇街行政争议纠纷易多发频发。以重庆市为例，相当部分镇街可通过掌上执法应用较为方便地在线填写违法情况并当场执法，但行政复议申请人尚不能通过“掌上执法”APP在线提交复议申请，也未实现行政执法中关键电子证据、执法程序正当性证明与“掌上复议”的有效衔接。

（三）涉行政复议法律规范体系的完善需重视

新《行政复议法》改“修正”为“修订”，法律条文从原先的43条增加至90条，其修改从形式到内容几乎覆盖到每一个条文，很多制度和规定是根本性、系统性重构，这就对涉行政复议法律规范体系的完善提出了新要求。一是部分涉复议行政法规、地方性法规需修改。《中华人民共和国行政复议法实施条例》尚不能完全匹配新《行政复议法》的要求，存在与新法不一致甚至冲突的内容，例如该条例第50条规定行政机关仅在特定情形下适用调解，与新法第5条规定的“复议适用调解”原则相抵触；第2条、第4条中将法制机构等同于行政复议机构具有滞后性。此外各省市涉行政复议的地方性法规亟需修改，例如《吉林省行政复议实施条例》第8条关于县级以上人民政府和上一级主管部门都可作为复议机关的规定，与新法第24条规定的“县级以上地方人民政府统一行使复议职能”相冲突。二是部分涉复议部门规章需修改。《中国人民银行行政复议办法》第12条明确“行政复议委员会履行作出行政复议决定的职责”，与新《行政复议法》第52条规定“行政复议委员会为办理复议案件提供咨询意见”相冲突；《中华人民共和国政府信息公开条例》第51条规定因政府信息公开引起的行政争议，当事人可以自由选择提起复议或者诉讼，与新《行政复议法》第23条将政府信息公开引起的行政争议纳入复议前置范围相冲突。三是配套规章及规范性文件需健全。新《行政复议法》第6条、52条分别明确国务院行政复议机构应当会同有关部门制定行政复议人员工作规范、制定行政复议委员会的组成和开展工作的具体办法。此外，还应当针对新增的复议法律援助制度及时出台相应配套的规范性文件。

（四）需关注行政复议滥用以及复调诉衔接问题

一是复议成本降低带来的行政复议滥用风险。新《行政复议法》规定行政复议申请人可通过口头、互联网渠道等便捷方式提交申请，新增复议法律援助制度，大大降低了当事人提起复议的成本。调研中，一些干部反映现在申请行政复议简单了，但“群众一张嘴，工作人员跑断腿”的行政复议滥用问题又该如何防治？二是需要关注复调诉的衔接协调问题。调研发现，一些法院工作人员不区分情况“劝返”当事人去行政复议，行政复议化解行政争议“主渠道”成为“前置渠道”，群众反映极大。此外，新法确立了“复议适用调解”的原则。实践中通过调解等非讼机制化解行政争议涉及部门众多，包括复议机关、派出所和人民调解委员会等。几类调解的申请条件和范围并不统一，当事人难以准确找到并选对适宜的机构。群众反映不知道找谁有用，只能都找一遍，导致“多头申请”。

（五）法治政府建设宣传考核机制需优化完善

一是《行政复议法》宣传需要分层精细化。通过收回的群众调查问卷显示，约67%的受访者对新《行政复议法》还缺乏足够了解甚至没有听说过行政复议，部分群众对行政复议制度的信任度不高。据统计，近三年全国行政复议案件年均仅20万件左右，但信访总量却处于高位，年均100万件左右，一定程度能说明上述问题。在对公职人员的访谈中，笔者发现司法行政系统的同志相对了解新《行政复议法》的修改内容及其重大意义，而其他系统的公职人员相对掌握内容就不多，或是仅仅听说过进行修改，具体结合自身本职工作思考《行政复议法》实施对其依法行政，建设高水平的法治政府的影响及其应对的不多，且多数省市在开展新《行政复议法》学习培训时也仅针对司法行政系统内部人员。二是对法治政府的考核机制要与时俱进。中央依法治国办目前仍沿用原来的法治政府考评指标体系进行法治政府建设示范项目的考核，且在前两批全国法治政府建设示范项目中，也仅有第一批全国法治政府建设示范项目有2个关于行政复议的项目（北京市通州区的行政复议规范化建设；山东省淄博市的行政复议标准化体系建设），但其产生于旧《行政复议法》实施背景下，具有一定的滞后性。

二、新《行政复议法》实施背景下法治政府建设的实施路径

（一）以复议标准化为导向优化政府法治机构建设

一是推进行政复议机构设置规范化。借鉴浙江经验，探索在省市司法行政部门加挂“行政复议局”牌子，下设规范的行政复议综合科、立案科、审理科，并建专门的立案大厅、复议接待室，实现“由一级政府统一管辖”“一个窗口统一对外”。二是完善行政复议委员会制度实践。可将复议机构中为办理行政复议案件提供咨询建议的组织统一命名为“行政复议委员会”，制定行政复议权责清单；省、市级建立复议专家库供基层使用，推行省、市级行政复议委员会的委员异地审理行政复议案件；遴选、任命高校及研究机构的人员为行政复议委员会成员；建立复议委员会外部委员的考核、奖惩、激励机制。三是探索建立中国特色的行政复议官制度。比照法院审判员晋升模式，设置复议岗位相应级别与对应待遇；完善复议辅助人员制度；按照“编随事走、人随编走”的原则，从原承担行政复议职责较重的公安、市场监督管理等工作部门中相应划转编制和人员到复议机构；明确行政复议专岗工作人员招录以“取得法律职业资格证书”为硬性条件。

（二）以公正高效为导向建设数字法治政府

一是搭建中央+地方“掌上复议”的双系统运行机制。各省（市、自治区）建立统一的行政复议工作平台，配合“掌上复议”微信小程序，优化整合行政复议申请、复议办理、电子送达、在线听证等功能，打造行政复议“全省一张网”；探索各地复议文书上传至行政复议服务平台（试运行），逐步探索建立起全国的行政复议信息数据库和案例库，及时更新相关复议数据和典型案例，做好全国范围内行政复议决定书依法公开；设立全国统一的行政复议服务热线。二是构建人工智能辅助行政复议办案系统。通过人工智能技术整理归纳海量已决复议案件的裁判依据，建立类案裁判的标准和信息库，为审理人员提供类案检索、类案推送、案件比对等功能；开发根据“关键词”自动生成行政复议文书功能。三是以区块链技术实现执法与复议的数据互联。对执法主体在执法中关键电子证据实时上链、加密固定，并形成唯一的存证编码。当事人提起行政复议申请后，上链的行政争议案件自动生成唯一性的数字编号（即“案件码”），行政争议当事人可凭码上链查看案件进度。复议机关审理案件时，可以通过证据“提取码”，从链上查看、提取相关可信证据材料、所有执法电子证据，形成完整数据链条。

（三）以复议法治化为导向完善新法衔接配套制度

一是修改相冲突的涉复议行政法规、地方性法规。建议国务院适时开展《行政复议法实施条例》修订工作，例如将第50条“有下列情形之一的……进行调解”，修改为“行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解”；建议各省（市、自治区）人大常委会及时修改本省行政复议实施条例中与新法不一致的地方，例如《吉林省行政复议实施条例》第8条“对县级以上人民政府工作部门……由申请人选择……”可修改为“县级以上人民政府管辖下列行政复议案件……”二是制定配套的涉复议部门规章。建议司法部以新《行政复议法》为法律依据，尽快制定《行政复议工作人员管理办法》《行政复议委员会具体办法》等部门规章；出台《关于行政复议法律援助工作的意见》等新增制度的配套规范性文件。

（四）以溯源治理为导向健全复调诉的衔接协调机制

一是完善行政复议的溯源治理制度机制。建立健全行政复议“两人办案”、专家咨询、集体讨论、风险协审、责任追究等机制，将案件审理与案外纾困结合，协调有关部门帮助解决申请人的实际问题。二是深化府院良性互动。各级人民政府司法行政部门和人民法院定期联合发布行政复议与行政审判白皮书；创新“联合+”实质性化解行政争议机制，建立信息共享预警、行政争议实质化解、法律问题研讨、行政执法规范“四项机制”。三是探索设立统一行政复议线上解纷平台。当事人只需要在平台上填写行政争议纠纷信息并直接提交申请，就可以利用线上AI自动智能化分流，匹配最佳纠纷解决途径选项且供当事人自由选择。在该平台上设立线上调解功能，纠纷双方可以通过在线视频、语音通话等方式与调解员三方对接，并提供调解书在线申请司法确认、复议机关确认的功能。

（五）以治理效能为导向优化行政复议宣传考核机制

一是做好新《行政复议法》精细化分层宣传。通过报刊、电视台、政府网站、短视频等多种形式开展新《行政复议法》的学习宣传；积极开展行政复议机构开放日、行政复议法知识答题、行政复议公益广告宣传、漫画宣传等活动，让老百姓了解新《行政复议法》的法律、法理和法治；依托公共法律服务中心、乡镇司法所、社会治理中心，设立行政复议基层联系点，增强行政复议制度同人民群众的场所距离，更好地发挥行政复议在化解行政争议中的主渠道作用。二是完善法治政府考核指标体系。建议中央依法治国办与时俱进优化《市县法治政府建设示范指标体系》（2021年版），将“行政复议工作情况”作为一级指标并科学设定权重；在第三批全国法治政府建设示范区县和项目中加大“复议元素”，增设行政复议专项；常态化开展行政复议优秀文书评选和案件评查活动。

基金项目：重庆市社会科学规划中特理论一般项目“《共产党宣言》中的法理及当代启示研究”（项目编号：2022ZTYB21）阶段性研究成果。

作 者：官 执，中共重庆市委党校（重庆行政学院）硕士研究生王 群，中共重庆市委党校（重庆行政学院）法学教研部教授，硕士生导师

责任编辑：刘小侨