中国共产党纪律规范的制度构建

纪律是同一集体成员必须遵守的行为规则，是维系集体生活秩序的重要保障。中国共产党作为马克思主义政党，从建立之初就把严明纪律作为自身建设的基本要求，在一百多年的发展历程中，党始终强调纪律建设的重要性，持之以恒抓纪律建设，严明的纪律成为中国共产党独有的政治优势和组织优势，是党取得各项胜利的坚强保证。从党的纪律建设过程看，党的纪律经历了从政治要求到规范准则，从文本要求到管党利器的制度演变，是制度治党的重要内容和体现。

一、纪律的政治功能与制度属性

纪律严明是马克思主义政党的基本特性，也是中国共产党的光荣传统和独特优势。中国共产党的纪律规范是现代政党本身所具有的组织要求，具有鲜明的马克思主义政党特色。党的纪律是约束组织成员，对不同层级组织行为进行规范的行为准则，实现组织行为的整齐划一是纪律最基本的功能体现。纪律规范具有鲜明的组织行为特征，其表现就是纪律的规范性、平等性、指导性和强制性，党的纪律在内容上要完整规范，对所有组织和成员的各种行为提出明确要求，遵守党纪是各级组织和党员的义务，违反党纪的后果是接受组织的惩处。从这个意义上讲，纪律规范在组织成员中被接受和遵守的程度取决于成员对组织的认可度和忠诚度。党的二大通过的《中国共产党章程》是党成立后制定的第一部章程。它对党的各级组织的建设和党的纪律作了具体规定，组织建设部分规定了党的组织设置和活动开展形式，纪律部分阐释了民主集中制的原则，对党员忠诚于组织、履行义务的情况进行规定。从这些内容看，党制定纪律规范的初衷是确保党的集中统一领导，维系组织的团结统一。

中国共产党的政党属性和政治原则是党组织活动的决定性因素，纪律规范作为组织活动的保障，其制定的依据也取决于党的性质和宗旨。作为无产阶级政党，中国共产党具有自身的政治特征，党是工人阶级先锋队，党的目标和任务是要实现阶级解放和人类解放。中国共产党在成立之初就明确自己的目标，坚决按照党的政治愿景来规划行动任务，以组织建设确保政治任务的完成。因此，纪律规范从表面看是组织行为准则，实质上是党的政治属性的根本要求。组织路线服务于政治路线，组织纪律也必然服从于政治需要，党的纪律规范从一开始就具有鲜明的政治属性和丰富的政治功能。党的第一部章程规定开除党员情形之一的表现就有“言论行动有违背本党宣言章程及大会各执行委员会之议决案”。这不仅体现在党员必须执行党的决议，而且必须从思想层面深刻认识党的性质宗旨，把作为性质宗旨体现的宣言章程和各种决议案作为行动尺度。1927年，党的五大通过的《组织问题决议案》指出：“党内纪律非常重要，但宜重视政治纪律。”这是党内首次提出政治纪律的概念和要求。党的纪律经过多年发展完善，政治纪律始终是党的纪律之中最为核心和根本的内容。党的十九大明确提出，“重点强化政治纪律和组织纪律，带动廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律严起来”。从《中国共产党纪律处分条例》首次制定到之后的几次修订，都是把政治纪律作为首要内容。政治纪律本身也是政治建设的内在要求，正如党的二十大要求，“加强党的政治建设，严明政治纪律和政治规矩”。

溯源纪律的基本特质和内在要求，可以看出，纪律本身是政党政治功能的充分体现，包含规则的确立和规则的约束，是以静态文本作为要求的行动指导，是正面倡导和违纪惩罚的结合。对于约束对象而言，纪律实施要以惩戒作为震慑，纪律规范的文本必须体现出刚性，是纪律执行主体认知与行动的统一。因此，纪律规范必然要求有相应的制度载体，体现纪律规范的统一性、指导性和约束性，制度属性是纪律规范最基本的特征。中国共产党确立纪律规范就是以行为准则为依据，以制度规范为表现。

二、纪律规范制度构建的法规框架

中国共产党对于纪律规范的认识是一个逐渐发展的过程，纪律规范从一开始就体现了党的政治路线和纲领。建强组织是制定纪律的出发点，统一行动是纪律建设的目标，着眼全局和长远谋划成为纪律建设的基本遵循。纪律规范始终与制度化结合在一起，经历了由基础制度到制度体系的转变。

党的纪律是推进党的各项工作的基本保证，纪律规范作为制度最早是在党的二大制定的章程中确立的，党章的具体规定赋予了纪律规范很高权威。1923年，党的三大通过《中国共产党中央执行委员会组织法》，这是党的历史上第一部关于中共中央组织结构、职权内容、工作机制的法规，中央执行委员会的组织行为准则成为这方面的纪律要求。1938年，党的六届六中全会通过《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》和《关于各级党部工作规则与纪律的决定》，组织法规与纪律建设结合在一起，纪律规范随着党内法规建设而不断正规化、制度化。由于党内法规制度建设长时期处在探索阶段，纪律的制度化建设也受到一定影响，在长期的革命斗争和社会主义建设中，党的纪律大多还是以党章中的规定为根本遵循，其他党内法规对组织行为规范等提出要求，但多是正面的行为指导，难以起到纪律劝导或警示作用，违纪行为表现的内容规定较为分散。党组织对违纪党员的处理依据也多以党章中规定的条文为准。改革开放以后，中国共产党对制度建设更加重视，党内法规制度建设步伐加快，纪律的制度化取得明显进展。1997年2月，中央发布实施《中国共产党纪律处分条例（试行）》，这部试行条例共有172条，是党内第一部专门的纪律处分条例。条例首次将纪律内涵、要求、执纪规则等进行集中阐述，对纪律规范的行为表现进行归纳，也是首次对照党内已有的违纪案例和可能出现的违纪现象进行梳理，将违纪表现的种类分为七种，对党员遵规守纪起到很好的指导作用。

《中国共产党纪律处分条例（试行）》发布之前，纪律规范广泛分布在党内法规制度中，包括党的基层组织建设、领导干部选拔任用、党员教育管理、干部教育培训、党风廉政建设等领域的法规。这些法规制度数量多，内容丰富，需要不同工作领域党员对相应法规有比较充分的了解才能掌握纪律要求。其不足之处在于党纪规范并不十分具体，违纪行为情节区分不够明显，违纪行为后果表现的表述不够清晰，违纪处分类型不够明确。很多时候，纪律规范的制度是适应执行纪律机关的需要，解释权限也在执纪机关，党员对纪律规范的认知，尤其是对纪律规范制度的了解与纪律建设的目标相距甚远，制定一部专门的纪律法规显得尤为迫切。经过几年探索，2003年12月31日，《中国共产党纪律处分条例》正式发布施行，摘掉了“试行”的帽子，将违纪种类分为九大类，这九类行为涵盖政治纪律、组织人事纪律、廉洁自律、财经纪律等方面。这较之前的七类纪律规范更细致，基本构建了纪律规范制度主体，形成了纪律规范的制度骨架。九大类违纪种类实际就是九大类纪律规范指南，主要以负面清单的形式明确了党员的行为底线。2015年，中央印发了新修订的《中国共产党纪律处分条例》，把党章和其他党内法规中的纪律和要求，整合为政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律。六大纪律表述更加严谨、条理更加清晰、分类更加合理，基本能涵盖纪律规范的各个方面和各种情形。2018年8月，中央印发修订后的《中国共产党纪律处分条例》，更加突出政治建设要求，内容上更科学，逻辑上更严谨，纪律规范的指导性和可操作性更强。2023年12月，中央印发了修订后的《中国共产党纪律处分条例》，贯彻落实党的二十大精神，继续强化纪律规范的政治性，更加注重纪律规范制度的实践性和执行刚性。

《中国共产党纪律处分条例》的制定和修订，构建了纪律规范的主干法规制度，是对党章中纪律内容的拓展和深化，也是对其他党内法规中纪律规范的集中与整合。党章作为党内根本大法，是所有纪律规范制度的源头，党章中纪律部分是纪律规范最为核心的内容，与纪律处分条例一起构建起了纪律规范的法规框架，其他诸多党内法规中的纪律要求成为纪律规范制度的组成部分，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确提出：“纪律严明是全党统一意志、统一行动、步调一致前进的重要保障，是党内政治生活的重要内容。”其他的条例、规则、规定、办法、细则等法规都有相应的纪律表述或行为准则。

三、纪律规范制度体系的实施保障

习近平总书记强调，“要立规明矩，把纪律规矩立起来、严起来，使各项纪律规矩真正成为‘带电的高压线’”。纪律规范的价值在于对党组织和党员的行为进行指导，使各级组织和党员都能自觉遵守党内法规，自觉履行义务。从现实情况看，纪律规范所形成的制度本身呈现出较为完整的体系，纪律处分条例这样的法规只是尽可能列举违纪行为的类型和表现，其意义主要体现在制度设计和文本表述的科学严谨性上，对违纪行为起到高压震慑作用。至于怎样确保纪律规范制度体系的实施，还需要有全面的实施保障举措。从纪律建设实践看，纪律规范制度的实施保障主要体现在压实主体责任，健全监督体系，强化执纪力度等方面。

全面从严治党要靠全党参与，严格落实管党治党主体责任。党的十八大以来，中央明确各级党委履行全面从严治党的政治责任，对纪律建设负有责无旁贷的职责，是纪律建设的领导者。纪律规范制度如何立得起、亮得明、用得好，关键在于党委和纪委如何部署和推动这项工作的开展。2013年11月，党的十八届三中全会首次明确“两个责任”，“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。”党委的主体责任主要是领导责任，纪委的监督责任主要是落实责任。党的纪律规范制度数量多、内容广，党组织和党员遵规守纪的要求严、事项多，各级党委在日常管理和教育过程中能够起到很好引导监督作用，通过组织学习、日常提醒、工作考核等方式加大纪律建设力度，提高党员对纪律规范制度的认知，明确行为规范底线，夯实遵规守纪防线。为进一步压实主体责任，2015年新修订的《中国共产党纪律处分条例》，专门对“党组织不履行全面从严治党主体责任或者履行全面从严治党主体责任不力”等有关情形作出违纪处分规定。新修订的《中国共产党党内监督条例》明确指出，“党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关”遵守纪律规范是党内监督的重要内容，可以说压实纪律规范制度实施的主体责任，就是要明确党委和纪委的职责，把纪律规范的教育、引导、警示作用充分发挥出来。

纪律规范制度的遵守，党组织和党员的自觉，也需要有外在力量进行监督，党内监督是确保纪律规范发挥作用的基础。为保障党内监督的实效，《中国共产党党内监督条例》出台并实施，对党内监督主体、党内监督对象、党内监督方式等进行推动，实现了不同层级、不同组织、不同监督主体之间的力量整合。党内监督围绕纪律遵守和执行情况开展工作，并赋予了纪检监察机关重要的监督职责。可以说，以监督条例为依据而开展的党内监督工作是纪律建设的重要内容。纪律规范是党员行为准则，它与其他党内法规制度最大的不同在于纪律规范所规定的内容多是禁止性事项，即以负面清单表现出的行为。党内监督是预防和处理党员违纪的重要举措，在纪律规范制度体系实施过程中，党内监督既能发挥预警和提醒作用，也能对违纪行为进行一定处理。可以说，党内监督工作开展是纪律建设的重要内容，是纪律规范制度发挥引导和惩处功能的保障。除了纪律检查和党内监督工作外，党内问责以及党内巡视工作也包含了纪律规范制度的落实等内容。

制定纪律就要执行，纪律规范如果不能很好执行，势必成为摆设，发挥不了应有的警戒作用。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要强化纪律的刚性约束。执行纪律不仅要提高纪检监察机关监督执纪能力，更要提高纪律执行的力度。纪律规范制度体现在众多的党内法规中，执行纪律并不限于对违反六大纪律行为的处分，所有违纪违规行为都应该受到及时严肃处理。当前，党内监督体系已经构建起一套预防问题、发现问题、解决问题的工作格局，发现问题线索或违纪行为表现是执行纪律的重要条件，违纪处分与问题的查找和处置紧密相关。纪律规范制度的运用就是要严格执行纪律条文，把执行纪律与党内监督体系结合在一起，做到关口前移，果断解决有苗头性违纪问题，严肃处理有不良后果或恶劣影响的违纪行为。通过严肃认真处置或处分违纪党员亮明纪律规范制度的底色，使党员更加敬畏纪律规范，更加重视遵规守纪，纪律规范的惩戒功能和行为尺度就能发挥应有的效用。

基金项目：2022年度重庆市社科基金一般项目“官僚主义的源头防范与制度纠治研究”（项目编号：2022NDYB21）阶段性研究成果。

作 者：中共重庆市委党校（重庆行政学院）党的建设教研部教授

责任编辑：胡 越