加快推进区县政府设立投资基金的对策建议

党的二十届三中全会明确提出，“更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本”。当前重庆市部分区县已经设立本级政府投资基金，但是还有大多数的区县尚未设立。若建立起覆盖全市所有区县的政府投资基金，形成市级、区县级基金合力，形成集群示范效应，将以“人无我有、人有我优”的先行优势积极支持创业投资聚焦重庆市“416”科技创新布局、“33618”现代制造业集群体系，助力重庆市加快建设成为具有全国影响力的科技创新中心、西部金融中心。

一、设立区县级政府投资基金的必要性

政府投资基金具有“投早、投小、投长期、投硬科技”和“基金招商”的显著优势。2024年《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》《公平竞争审查条例》的发布，必将成为政府投资基金下沉区县的加速器。2023年，由国家级、省级、地市级、区县级各级新设立基金认缴规模占比分别为10.1%、15.8%、34.6%、39.5%，区县级占比已然最高，政府投资基金主体正从国家级、省市级向区县级扩展。

（一）政府投资基金是招商引资的催化剂

“以投带引”成为多地各级政府设立政府投资基金的出发点。2024年8月《公平竞争审查条例》正式施行，盛行已久的地方“以税引商”模式被暂停，以往各地青睐的“税收优惠”式招商引资开始退出历史舞台。可以预见未来“资本招商”“基金招商”等模式将大行其道。政府投资基金无疑是目前“资本招商”可行性最强、适用度最广、成熟度最高的方式，必将迅速成为各级地方政府招商引资的标配。

（二）政府投资基金是科技金融的助推器

设立政府投资基金是贯彻落实市委六届六次全会“聚力打造支持全面创新体制机制标志性成果”的重要手段，有助于科技创新和产业创新深度融合。政府投资基金能够吸引更多资本向科技创新和科技成果转化集聚，降低科创企业融资难度，弥补市场化投资机构对科创企业的投资缺口，推动“科技—资本—产业”良性循环。区县地方政府要想发展好本区域的科创企业，本级的政府投资基金是较好的解决方案。

（三）政府投资基金是重点产业的关键点

区县对地方产业链和重点产业了解的颗粒度更细，通过设立区县级政府投资基金，发挥杠杆作用，投向区县政府规划的重点产业和战略性新兴产业，以投促引，通过重点项目落地和发展，实现强链补链延链，推动地方产业升级和经济发展。区县级政府投资基金的介入，为当地产业发展提供方向指引，引导资金流向符合区域产业发展规划的领域，推动产业政策从选择型产业政策向功能型产业政策转变。目前政府投资基金已经在高新、两江、江北、长寿等区设立且发挥作用。例如，截至2024年7月末，江北产业基金已投资项目14个，投资项目总规模逾450亿元，实现资金的12.68倍放大，带动基金落地江北逾103亿元，完成项目返投78亿元。但尚有大部分区县未正式设立，未能发挥政府投资基金助力招商引资、科技金融和重点产业的作用。当前形势下，推进区县政府设立投资基金已经迫在眉睫。

二、建立区县级政府投资基金的难点

一是募集难。“政府基金引导，社会资本跟跑”的基金设立原则在当下难以实现，主要表现在国有资本实缴率低、社会资本不跟进，在财政实力较弱、产业基础较差的区县更为突出。二是投资难。政府投资基金向区县级下沉就必须面对区县级管理能力有限、缺乏基金人才和运营经验欠缺的困难。解决“不会投”“不敢投”“不能投”难题是一个长期过程。三是退出难。退出渠道较为狭窄，通过产业并购的方式退出比例仅有二成。能否按时到期清算、项目退出所带来的资金返还能否实现地方财政出资保值等都是退出时需要面对的问题。

三、加快推进区县政府设立投资基金的建议

政府引导基金下沉区县的趋势已经形成，用1到2年的时间设立覆盖全市所有区县的基金，鼓励条件成熟的区县尽快启动，总结有益经验，实现重庆市政府引导基金布局“量”的完备以及“质”的提升。

（一）以区县国有企业出资为主、市级政府投资基金配合出资，克服募集难

一是找准“主力军”。本地区县级国有企业成为出资主力，实缴成立，作为主导，通过“三攻坚一盘活”盘活存量资产，为基金注入新的血液。二是争取“生力军”。争取重庆产业母基金等市级政府投资基金作为补充，形成上下联动。市级基金根据区县具体情况控制占比比例，主要起到监督协助作用。三是吸引“后备军”。引导社会资本积极参与，加大对金融机构理财资金、保险机构资金的吸引注入。但是社会资本的参与与否不是该区县最终是否成立基金的必要条件。最终成立的金额还需结合本区县的国企实力，量力而行，设立初期不追求规模上的“大”，首期实缴千万级规模对于两群地区区县亦是可行。

（二）成立不同主题基金，避免同质化

一是避免重复。避免出现各区县基金功能定位重复导致市内无序竞争，比如一窝蜂成立低空经济类主题引导基金。二是避免错位。避免基金设立定位与本区域产业格局匹配度低，比如汽车产业较好的区县却要去成立医药类政府投资基金。三是避免单一。避免各区县资金过度沉积在单一行业，应充分利用市级政府投资基金参与的引导作用，提前介入、统筹全局。基金成立前对本区县和周边区县的产业优势、产业规划、资金诉求、资源禀赋等做好摸底工作，据此成立不同主题的区县级政府投资基金，围绕产业链以更好达到集群效应，极力避免千篇一律、重复建设，以基金成立为契机搭建产业联盟，共同发展。

（三）直接设立母基金投资子基金模式，破解运行难

一是简化运营方式。成立初期以母基金形式、直接与运营实力强的基金管理公司合作，共同设立子基金，假他人之手运营，以此和市级基金共同形成多领域、多层次的“母基金+子基金+直投项目”运行体系。二是明确成立流程。母基金管理人由区县政府联合市级政府投资基金管理人按程序共同确立，市级基金根据其丰富经验和广泛资源指导区县政府，子基金管理人实行公开遴选，优中选优。三是实施抱团发展。实际操作中，多个区县的不同母基金可以与同一个子基金管理人合作，区域联动，强化集群效应，同一子基金管理人亦可以根据区县不同主题扩大在全国寻找优质项目的种类。

（四）灵活设定返投倍数和标准，解决返投难

一是适时降低返投倍数。将返投倍数降至1倍以内，和当前国内普遍1.5倍的返投倍数形成鲜明对比和舆论效应，促使子基金管理人在全国寻找优质项目，使效益最大化，避免因为返投倍数出现基金招商引资的预期不达标。二是放宽返投认定标准。对引入专精特新“小巨人”、国家级制造业单项冠军企业、拟上市公司、独角兽等放大倍数计入返投。将收益和返投挂钩，若返投完成较好，可以加大让渡在区县本级的收益。

（五）健全完备退出策略，破除退出难

一是抓协议签订。在引入子基金管理人时按照市场化原则，细化退出环节中的时间框架、利益分割和责任划定，协议中明确同等条件下社会资本具有优先购买权。二是抓期限设定。子基金项目确保资金能够覆盖投资项目的全周期，在设定之初就将存续期限最长设置在15年，充分体现投长期。三是抓考核机制。综合考量基金的经济效益和社会效益，试点不以国有资本保值增值作为主要考核指标，设置的容亏率不低于40%，对单个项目的亏损或单个年度亏损，不作为对基金运营情况的负面评价。四是抓退出渠道。充分利用好创业投资基金退出反向挂钩政策，拓宽子基金退出渠道，充分采用S基金、股权投资和创业投资基金份额转让、实物分配股票等渠道。

作 者：重庆银行武隆支行行长

责任编辑：粟 超