守正创新：广东率先以专门立法促进引领新型农村集体经济高质量发展

摘 要：

《广东省新型农村集体经济发展促进条例》是全国首部专门促进并引领新型农村集体经济发展的省级地方性法规，采用“小切口” 立法创制模式，坚持守正创新的法治理念，立足富民兴村，体系化规范新型集体经济运行机制和多样化发展路径指引、扶持保障措施等；基于新发展要求，注重对广东新型集体经济发展实践经验提炼固化，精准有效地带动农民增收致富，促进共同富裕；基于提质增效的目标，统筹安排扶持措施，协同构建配套机制，协调落实政府责任事项，凸显法治的促进、引领和保障功能。

关键词：新型农村集体经济；促进型立法；法治引领；法治保障

中图分类号：D920.5

文献标识码：A

文章编号：1008-2697（2025）01-0021-07

2024年11月，广东省人大常委会审议通过《广东省新型农村集体经济发展促进条例》（简称条例），自2025年5月1日起施行。条例围绕贯彻党中央“发展新型农村集体经济”的决策方针及落实广东省委“百千万工程”重点工作要求，立足于巩固和完善农村基本经营制度，以改革创新思路，聚焦调整规范运行机制、指引多样化发展路径、统筹安排扶持措施等方面，主要就明晰产权关系、规范收益分配、创新发展模式、提升物业经济、拓展居间服务、探索资产参股等重点范畴，结合广东区域实际，作出细化规定和精准指引；同时创新扶持措施，涉及项目、用地、资金、人才、科技、公共服务等统筹保障，强化集体财产监督管理，有效盘活资源资产，增强集体经济活力，促进新型集体经济高质量发展。

该条例的制定历经两年上下各方面互动进行反复酝酿和充分的调研论证，采用“小切口”立法模式，在形式上不分章节，共设二十条；在内容结构上，可区分为总则、规范运行机制和多样化发展路径指引、扶持保障措施、监督管理及附则等五个部分的条款，符合一般立法模式的框架逻辑。条例依序分别规定明确：立法目的、适用范围，在促进新型集体经济发展领域贯彻落实党的领导地位，政府及有关部门职责事项，新型集体经济运行机制、细化多样化发展途径、集成扶持保障措施以及监督管理机制等规范和指引。

现将条例的基本精神及凸显的特色亮点阐述如下：

一、坚持守正创新的理念，立足富民兴村，重视政策发力先行，开创性立法适时跟进

促进乡村全面振兴，带动农民增收致富，离不开新型农村集体经济高质量发展；新型集体经济能够促进农业农村全面发展，是富民兴村的重要抓手。广东是改革开放前沿阵地和排头兵，在新时代“再造一个广东”实现高质量城乡融合发展的新征程中，发展新型集体经济不可或缺。广东作为经济大省，农村集体经济发展基础良好，体量位居全国第一。十八大以来，随着集体产权制度改革深入，广东集体经济创新发展稳步增长。依据广东省农业农村厅调研报告《广东省新型农村集体经济发展情况》（2023），截至2023年底，全省共有村组两级集体经济组织24.49万个、村组两级集体资产达1.31万亿元，全省集体经济总收入1850亿元。

然而，在集体经济领域也呈现发展不平衡及产业升级难、转型慢等基本省情，尤其是粤东西北地区集体经济普遍比较薄弱——跟珠三角相比，粤东西北农村普遍面临着空心化、留守妇幼多、发展与治理两难等困境。区域发展不平衡是广东实施乡村振兴战略及集体经济发展面临的突出问题。于是，中共广东省委出台了《关于坚持和加强农村基层党组织领导扶持壮大集体经济的意见》等相关文件，对“发展壮大新型农村集体经济”作出部署，结合广东实际提出多路径壮大集体经济、多形式盘活集体资产、多渠道促进农民增收的举措。

基础调研表明，广东集体经济发展概况如下：经济规模增长快，集体资产体量大；珠三角与粤东西北经济基础差异大且分布不平衡；经营收益增长不均衡且近年增长速度缓慢；集体经济组织支出高且不断趋增，税费负担重，积累跟收益增长不匹配；各地发展新型集体经济转型有多样性探索，稳住物业经济基础优势，统筹集体自主经营、投资合作经营、公司化运营等多种经营机制；基于集体产权制度改革成果，逐渐推出配套改革暨促进集体经济转型发展的政策措施。就全域而言，无论是珠三角转型升级还是粤东西北强基补弱，整体上均处于探索起步阶段。主观上，部分地区对新型农村集体经济认识有待加强，特别是对新型组织形态的市场经济主体地位不甚明确；客观上，面临着如区位条件、产权关系、体制机制、发展环境及政策瓶颈的约束。鉴于诸方面的因素，致使新型集体经济发展的定位定向、路径选择和质效提升均遇到较大挑战。

从集体经济有效实现形式及高质量发展要求看，存在政策支持与发展需求的错位、持续发展基础能力较弱、集体经济组织治理失范、融合发展机制和提质增效措施不足等问题。如何坚持党建统领发展，把党的组织优势转化形成集体经济聚合发展的优势；既要有“一盘棋”思维，重在做好科学规划与系统谋划，又要结合区域实际，因地制宜，挖掘且发挥特色优势，依托资源禀赋与基础条件，找准路径，培育集体产业项目；积极引导，加强政策扶持与措施保障，优化营商环境，促进资源要素流动，盘活资源利用，完善公共服务，为农民集体减负松绑，推动新型集体经济提质增效^［1］。这是现阶段亟待研究突破方略的实践课题。

近些年，党和国家为推动农村发展集体经济，采取前所未有的扶持政策，为发展集体经济营造良好的环境。在中央或国家层面，陆续出台了相关扶持集体经济发展的政策或做出特别部署。然而，鉴于国家层面尚无明确搞活农村集体经济几步走的长远规划，基本上实行 “小碎步式”阶段性政策扶持，对有效促进集体经济可持续发展动能不足。广东新型集体经济发展现存问题及其原因是多方面的。然而，特别需要关注两个方面：一是集体经济组织运行发展受到制度性约束，城乡二元结构及封闭产权制度导致资源闲置或难以充分利用，经济效益总体不高，发展后劲不足，集体经济新业态板块发展缓慢，需要政府加强分类指导与服务保障；二是地方立法调整不足，缺乏专项立法及细化规制，仅有部分单一政策措施，尚未形成引领、促进和保障的制度体系。

《农村集体经济组织法》（简称组织法）明确提出促进新型农村集体经济高质量发展，并就探索多样化途径、发展新型集体经济扶持措施等有系统性规定；乡村振兴促进法也对农村集体经济发展促进措施、保障农民收益分配权等做了重点规范。为合理衔接细化上位法和有关政策规定，确保上位法的制度安排在广东有效衔接、落细落实，确有必要结合广东实际，制定本条例。多年来，在巩固拓展扶贫开发成效衔接乡村振兴及促进新型集体经济发展实践中，广东已形成 “镇村联动暨强镇富村公司（韶关）”“政银企村（云浮）”“飞地经济”“村企合作-万企帮（兴）万村”等运行比较成熟的经验做法，却也面临着发展途径单一、运行机制不灵、要素保障不足等亟需解决的难题。适时制定条例，总结固化典型经验，以法治思维与法治措施来推动解决实际问题，有效促进新型集体经济高质量发展。

二、基于新发展的要求，明确目标定位，凸显法治的促进保障功能

党的二十大报告提出：发展乡村特色产业，拓宽农民增收致富渠道，发展新型农村集体经济。近些年中央“一号文件”均强调：探索拓宽农村集体经济发展路径，发展新型集体经济是全面推进乡村振兴的重点工作。二十届三中全会报告提出 “发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制”。习近平总书记指出 “壮大农村集体经济，是引领农民实现共同富裕的重要途径”；考察广东特别强调结合发展新型农村集体经济，促进共同富裕。这些论断为广东推动新型农村集体经济发展指明了方向，是制定本条例的根本遵循——即要结合党的二十大精神，学习贯彻习近平总书记重要讲话，落实相关政策文件部署，有效促进新型农村集体经济发展。本项立法宗旨为：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大以来历次全会特别是二十大精神，以实施乡村振兴战略为总揽，以实现共同富裕为目标，围绕建设广东农业强省和农村现代化，构建适应高质量发展要求的新型集体经济组织形态、探索路径与保障体系，走出有广东特色的集体经济创新发展模式，助力乡村产业振兴、乡村建设和乡村治理，为促进共同富裕提供有力支撑。在新征程上，中共广东省委《关于实施“百县千镇万村高质量发展工程”促进城乡区域协调发展的决定》对广东如何“发展壮大新型农村集体经济”作出了总体部署。因此，制定条例，为贯彻落实党中央及省委决策部署，为促进新型集体经济发展提供法治保障。

《立法法》要求“坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革”（第九条）。《乡村振兴促进法》明确 “国家完善农村集体产权制度，增强农村集体所有制经济发展活力，促进集体资产保值增值，确保农民受益”。《农村集体经济组织法》明确“规范农村集体经济组织及其运行管理，促进新型农村集体经济高质量发展，巩固和完善农村基本经营制度和社会主义基本经济制度，推进乡村全面振兴，加快建设农业强国，促进共同富裕”。这些关乎新型农村集体经济发展基调，指向性明确。广东主动适应集体经济改革发展的法治需要，率先开展创制性立法，遵循发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，为促进新型集体经济高质量发展提供法治引领和保障。立法其他依据包括《民法典》《农业法》《土地管理法》《农村土地承包法》等，以及参考《广东省乡村振兴促进条例》《广东省农村集体资产管理条例》等省内立法成果。

在立法模式上，条例属于促进型功能立法，凸显规范指引和倡导（40余项）、鼓励和支持（30余项）、政府促（推）进及保障服务（20余项）等特别的功能特点；在立法定位上，其属于实施《乡村振兴促进法》与《农村集体经济组织法》的地方配套立法，跟《广东省乡村振兴促进条例》《广东省农村集体资产管理条例》及将要制定的《广东省农村集体经济组织条例》等相匹配相协调。

三、基于改革探索的路向，明确立法调整范围及规范指引，涵盖“新型农村集体经济”的基本特征

条例第二条依立法惯例明确了调整范围，即表明促进新型农村集体经济发展立法调整对象。立法过程曾有讨论是否需要界定核心概念“新型农村集体经济”的内涵——即何以体现新型农村集体经济之“新型”特征，涉及到发展基础、组织形态、产权关系、治理机制、经营模式等范畴，依据现有的相关政策精神及参考部分立法表述，可以表述其主体、方式、构成要素、运行机制、发展途径等部分特征。习近平总书记多次强调“坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路”； 在2022年中央农村工作会议上特别指出“构建产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的运行机制，充分利用农村集体自身资源条件、经营能力，探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化途径发展新型农村集体经济”的部署要求。其实，中共中央国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（2016）对农村集体经济的含义表述为“集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式”。尽管当时没有冠以“新型” 二字界定农村集体经济，却也是有别于传统农村集体经济的新提法^［2］。基于此判断，考虑到“新型农村集体经济”属于新事物。立法讨论多次研究应否对“新型农村集体经济”作出准确的定义，毕竟是上位法如《集体经济组织法》仅表述了该概念而未对其明确界定，相关政策文件的部分表述更欠严谨，目前虽有浙江杭州市、湖南湘西自治州等有关地方法规或人大决定就“（新型）农村集体经济”有立法定义，但其界定并不尽周延，有待于实践探索检验。

诚然，从历史沿革看，新型农村集体经济是对传统意义的集体经济的创新提法。尽管条例对其未作出具体定义，但可以结合第二条及相关条文的表述，既能体现调整的对象范围，又能涵盖政策实践中对“新型农村集体经济”新型化的基本特征包括如：创新发展理念、创新多元化发展路径、创新合作经济或合作模式、创新运行机制、创新收益分配、创新政策保障措施等，均有别于传统集体经济以自主经营为主、物业出租占主导、封闭型色彩浓、经营管理方式单一、缺乏现代企业制度、保分配保运转的目的明显等方面，根据组织法的原则表述及实施要求，也预留一定发挥空间，以便结合区域实践发展创新认知，做出灵活把握与合理阐释。