诉源治理下农村土地承包经营纠纷仲裁制度的实践反思

摘 要：以广东省S市农地承包经营纠纷仲裁制度实证调查为基础，深入探究我国《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》在具体运作中存在的缺陷。结合诉源治理将社会纠纷“源头预防、前端化解”的要求，提出厘清制度的性质定位，明确仲裁机构独立性，赋予仲裁“一裁终局”效力，尝试构建仲裁与调解相结合、仲裁与诉讼相衔接的良性互动机制等一系列解困建议，以重现公正、及时解决农村土地承包经营纠纷，提升矛盾纠纷预防化解法治化水平，完善中国特色多元化纠纷解决机制。

关键词：农村土地承包经营纠纷；仲裁；纠纷解决；诉源治理

中图分类号：D9257

文献标识码：A

文章编号：1008-2697（2024）01-0023-05

中共二十大报告提出要在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，提升社会治理法治化水平。2021年颁布的《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》强调把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，抓前端、治未病[1]，与中国特色乡村法治现代化的发展要求相契合。在此背景下，结合诉源治理要求完善农村非诉解纷机制是提升乡村治理法治化水平的题中应有之义。然而，作为农村非诉解纷机制之典型的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》（以下简称《调解仲裁法》）由于立法过于原则及受各种因素的制约，在司法实务中的实践情况堪忧，甚至面临被“虚置”的尴尬困境。本文以广东省S市为例，实证调研其农地承包经营纠纷仲裁制度的实践现状，检讨其制度本身缺陷及实施过程中存在的问题，进而提出我国农地承包经营纠纷仲裁制度的优化进路。

一、广东S市农地承包经营纠纷仲裁制度的实施现状

（一）总体情况

广东省S市的经济发展处在广东省内的中等水平，由于其农业经济发展较快，农地承包经营权流转比较活跃，由此而引发的农地承包经营纠纷多而复杂。为了更有效地解决本地的农地承包经营纠纷，S市是广东省内较早成立农地承包经营纠纷仲裁机构的试点地市，其实施现状对全国具有一定的代表性，故而选取S市作为调查研究对象。为全面了解广东省S市农地承包经营纠纷仲裁制度的实施情况，课题组通过翻阅案件材料、走访农地承包农户、与仲裁委员会办公人员座谈等形式对广东省S市2区5个县、1个自治县及代管2个县级市进行了实证调查。

S市地处广东省的北部，是一个典型的以农业为主要创收的城市，有乡镇99个，行政村1207个，村民小组13828个，农户5145万户，农业人口21466万人。农村劳动力12285万人。集体所有的农用地总面积200656万亩（其中：耕地18925万亩，园地3059万亩，林地170306万亩，草地238万亩，养殖水面3682万亩，其他农用地4446万亩）。据调研了解，S市家庭承包耕地流转总面积59127553亩，占家庭承包经营的耕地面积的3187%。2022年，S市受理土地承包和流转纠纷412件，同比下降1723%；调处纠纷325件，同比下降2728%。

（二）S市农地承包经营纠纷的表现类型及特点

1.表现类型

（1）因第二轮土地延包丧失土地承包经营权而引发的纠纷。这类纠纷主要表现为：第一轮土地承包期间，承包方将自己的承包地交他人代耕，在第二轮土地延包工作中村小组没有通知原承包方办理延的相关手续，由于村小组的工作失误，与第一轮承包方的土地的代耕者签订了农村土地承包合同，而原承包方要收回原承包土地而引发的纠纷。

（2）委托代耕土地及第二轮土地延包而产生的纠纷。第一轮土地承包期间，承包方由于其他多种原因，将自己的承包地交由集体经济组织其他成员代耕（有些有代耕合同、有些只有口头协议），在第二轮土地延包工作中，村小组没有通知承包方办理第二轮土地延包的相关手续，后因村小组收回代耕者所代耕土地继续给原承包方承包而引发纠纷。

（3）因确认未发包土地归属权而引发的纠纷。这类纠纷主要表现为：第一轮土地承包期间，承包方将承包土地交回了村集体处置，在第二轮土地延包工作期间要求收回继续承包，并收回了部分土地签订承包合同，10多年后又想收回延包时没有收回的土地继续承包而引发纠纷。

（4）村小组因土地流转要求解除合同而引发纠纷。这类纠纷主要表现：20世纪80年代期间，当事人通过县人口迁移办同意，当事人举家迁至平原区；当事人在其户口迁入前已和接收村小组签订荒田承包合同，而村小组在合同没有到期要求收回土地而引发纠纷。

2.纠纷特点

从上述所调查到的各类农村土地承包经营纠纷中可发现，S市农村土地承包经营纠纷与一般的民事纠纷不同。一是纠纷时间跨度长。大部份案件涉及第一轮土地承包；二是土地承包纠纷涉及面广，参与人数多，容易激化，这类纠纷参与人数多，一旦得不到妥当的解决，就会引发群体事件；三是土地承包纠纷隐患较重。特别在完善第二轮土地延包工作中，一些乡镇工作不够到位，在扫尾工作中留有尾巴，监管不到位等因素影响，今后在农村土地承包确权工作中纠纷将成上升趋势。四是土地承包纠纷调解、仲裁关系复杂，而且与农户的根本利益息息相关，土地纠纷涉及大多数案件呈现个体对群体，少数对多数，申请调解仲裁的都是“硬骨头”，成功调解难度大，多数案件为仲裁裁决。

（三）S市农地承包经营纠纷仲裁的机构设置

在本辖区土地承包经营纠纷较为突出的背景下，S市鼓励各县（市、区）结合自身实际设置农地承包经营纠纷仲裁机构，并以此推进农地承包经营纠纷的有效解决。本文对S市各地区的农地承包经营纠纷仲裁机构展开了实地调查。据调查数据统计，S市共成立县级仲裁委员会10个，有仲裁委员147人，其中：农民委员24人；聘任仲裁员69人。以S市下属的L县为例，农村土地承包经营纠纷仲裁委员会于2010年8月13日成立。据受访人员反映，由于受编制和经费的影响，该县将仲裁委员会设在县农业农村局，仲裁与行政职能合二为一，仲裁委员会主任由政府主管农业副县长担任，成员由县委办、政府办、综治办、农财办、法制局、司法局、农业局、妇联、经联社等部门相关人员组成，仲裁委员会下设办公室，办公室设在农财办，同时，各镇在本辖区的镇政府设立了农地承包纠纷调解委员会。农户一旦发生农地承包纠纷可以自行选择到调解委员会调解解决。

（四）S市农地承包经营纠纷仲裁的运行流程

与一般商事仲裁程序的启动不同，农地承包经营纠纷仲裁程序不以仲裁协议为启动申请条件，只需涉纠纷一方当事人向农地承包经营纠纷仲裁委员会提出申请即可[2]。依据国家农业部的仲裁工作规范，广东S市制定了调解仲裁的相关申请与受理工作流程，如图1所示：

（五）S市农地承包经营纠纷仲裁的实施效果

据统计，L县涉及土地承包经营权纠纷案件达103宗，其中：86宗是以镇、村前期调解方式解决当事人土地承包经营权纠纷，6宗是由仲裁委作出仲裁裁决解决，11宗是诉讼解决。由此可见，村民主要是采用调解方式解决纠纷，采用仲裁方式解决的不多。可选择的纠纷解决方式主要有诉讼、仲裁、调解三种，L县农地承包农户中，超过80%的农户选择先调解，如调解不成再选择诉讼方式，仲裁解决方式并非首选。且当地仲裁员也普遍表示目前农村承包土地经营纠纷仲裁程序实施效果并不理想。

二、农地承包经营纠纷仲裁制度的实施困境

（一）仲裁的行政化问题突出

由上述机构设置可知，L县行政机关在土地承包纠纷仲裁委员会人员编制方面具有完全的行政管理权。从仲裁机构的组成来看，仲裁委员会的重要职位多由行政机关的领导或部门负责人担任，如仲裁委员会的主任和副主任。而委员会里的成员也是由行政机关的干部兼任。尽管在设置的机构名单里有农民代表，但是在仲裁实践中，农民代表被选任为仲裁员甚少。从仲裁机构的设置来看，仲裁机构所需资金一般由地方财政划拨，仲裁委员会办公室一般设在有关农业农村主管部门。以S市为例，自《调解仲裁法》实施以后，辖区内的各县区均设立了仲裁机构，较多设立在农业部门，也有的设立在农经中心、林业局，呈现出“两块牌子、一套人马”的特点[3]。此外，仲裁委员会与仲裁庭的设立和分工也缺乏规范性和统一性，破坏了仲裁法的既定公正性和独立性。特别是在涉及政府部门的纠纷中，难以让当事人信服农地承包纠纷仲裁委员会作出的裁决具有公正性，如果仲裁委员会作出与土地管理部门相关的裁决时，将会出现让人难以接受的情形：土地管理部门既是裁判员，又是运动员，难以保证难保证仲裁不受行政干预[4]。

（二）“一裁两审”制度悖逆仲裁的效率目标

公正取向和效率取向是我国仲裁立法的双重价值取向。在我国当前偏重于公正价值而疏于重效率价值的特殊背景下，我们更应强调仲裁立法的效率本位[5]。与诉讼相比，选择仲裁解决农村土地承包纠纷具有及时简单、节约成本、非对抗性、成本效益性等特性。但是与普通的民商事仲裁不同，依据《调解仲裁法》第四十八条

《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第48条规定：“当事人不服仲裁裁决的，可以自收到裁决书之日起30日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力”。的规定，农地承包经营纠纷仲裁没有实行“一裁终审”制度，而是实行“或裁或审、一裁两审”制度。如果争议各方当事人诉请法院裁判，则最终仲裁裁决不具有终局效力。此制度不仅会导致案件的解决期限延长，使得当事人需要投入大量时间成本和经济成本，还会使得当事人认为仲裁裁决是可选的，影响仲裁工作的正常有序进行，严重扭转仲裁目标。法律应该保护裁决最终结性在各方当事人心中所寻求的合理期望[6]。《调解仲裁法》第四十八条的规定不利于案件的及时处理，不利于裁审制度的衔接。

（三）仲裁与诉讼衔接不畅

不同于民商事仲裁，《调解仲裁法》第四十八条规定农地承包经营纠纷仲裁是“或裁或审、一裁两审”制度。如果当事人在仲裁后再次向法院提起诉讼，法院将重新审理案件，不仅削弱了仲裁程序高效、快捷解决纠纷的重要功能，还使得仲裁机构与法院很有可能重复工作，浪费司法资源。两者的适合法律不统一也影响了仲裁与诉讼的相互衔接。如法院诉讼只能基于法律法规，而土地承包经营纠纷仲裁还可以适用相关政策来裁定。同时，依《调解仲裁法》的规定，若仲裁庭需进行财产保全、调查取证、先予执行等程序，其本身无权采取相应措施，必须向人民法院申请协助，但实践中往往难以实现。且受制于民事诉讼证据规则，仲裁部门依职权所取得的证据无法作为民事判决的依据。此外，仲裁裁决生效后，若一方当事人拒绝履行仲裁裁决，仲裁机构无权强制执行，需向法院申请，而法院往往不予以重视，致使当事人的合法权益无法实现[7]。

（四）受案范围规定存在局限

农村土地承包经营纠纷现行法律规定与事实存在出入的矛盾，农地承包经营权的确认纠纷是否应当纳入仲裁的受案范围存在诸多争议。依据《调解仲裁法》第二条第一款第一项之规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权纠纷属于农地承包经营纠纷仲裁的受理范围内，而《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《承包纠纷解释》）第一条第二款规定，农地承包经营纠纷并不在法院民事诉讼的受理范围之中，明确其受案范围应当以是否签订承包合同为界限，未签署合同的农户与农村集体经济组织应当被视为管理与被管理的关系，故二者之纠纷亦不应当定性为民事纠纷。但是据调研所知，仲裁机构是受理集体经济组织成员土地承包经营确权纠纷，然而法院对其相关诉讼不予受理，以致当事人的合法权益无法得到充分的保护。

三、农地承包经营纠纷仲裁制度的完善路径

（一）厘清农地承包经营纠纷仲裁的性质定位

学者们对农地承包经营纠纷仲裁的性质有不同的见解。一种观点认为，农地承包经营纠纷仲裁是行政仲裁[8]；另一种观点却认为，农地承包经营纠纷仲裁之性质是民事仲裁[9]。笔者认为，将农地承包经营纠纷仲裁的性质不应当定位为行政仲裁，但也不同于一般的民事仲裁。原因在于农地承包经营纠纷仲裁是基于农地承包经营合同，而此合同恰恰体现的就是一种平等主体之间签订的民事合同，故而农地承包经营纠纷应当是民事纠纷，而且根据我国《村民委员会组织法》第二条规定