城乡融合政策试点创新中的路径依赖及其优化研究

摘 要：

政策试点在创新突破中又面临着路径依赖的风险，需要对路径依赖进行突破。本文运用访谈等研究方法，对揭阳市J区政策试点情况进行调研，并运用路径依赖理论，构建形成路径依赖自增强的分析框架。发现J区在政策试点创新过程中落入思维局限、资源依赖、评价体系守成的“路径依赖”陷阱中。政府决策的有限理性、创新失误的包容性缺失、科层制下的协同不足和政策创新动力要素与约束要素的博弈共同作用是重要根源。为了破解政策试点创新中的路径依赖，应在意识层面摆脱主观依赖，在执行过程中建立容错机制，在参与主体上强化多元协同效应，在评价导向上建立有效的考核机制。

关键词：城乡融合；政策试点；路径依赖

中图分类号：F320.3

文献标识码：A

文章编号：1008-2697（2024）02-0029-09

一、引言

自2019年中共中央、国务院出台《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（下面简称《意见》）以来，我国城乡融合发展进入了全面加速期。在这一过程中，城乡融合政策试点成为推动城乡融合发展的重要实践路径。为深入贯彻落实党的指示和《意见》，通过了《国家城乡融合发展试验区改革方案》，并设立11个国家城乡融合发展试验区。2020年11月，广东省积极响应中共中央、国务院号召，启动试点工作，贯彻落实《意见》精神，探索具有广东特色的城乡融合发展模式，印发了广东省城乡融合发展省级试点地区名单。在制度设计上不断完善政策体系，在重点领域先行先试，推动城乡融合发展试点取得了积极进展，开启多个试点任务。近年来，试点地区城乡融合发展体制机制初步建立，城乡基础设施一体化建设水平明显提升，基本公共服务均等化发展水平不断提高，美丽小城镇建设成效显著，农村集体经营性建设用地入市稳步推进，城乡融合取得试点任务的阶段性成果，形成了可复制可推广的经验。

二、文献回顾与问题提出

通过梳理学界有关政策试点的研究，可以发现政策试点的研究主要集中在三个方面：过程机制研究、政策试点功能成效以及局限性。

（一）政策试点过程机制研究

刘伟整合政策三要素，明确政策内容和政策工具是试验主体，基于政策过程理论提出试验政策制定三段论：前试点阶段、试点阶段、后试点阶段［1］，但前试点阶段与试点阶段的分界较为模糊。周望通过观察政府治理实践的操作过程，发现在整个“政策试点”过程中具有“先试先行”和“由点到面”两个关键环节，分别标志着试点的启动环节和试点成果全面推广环节，并将“政策试点”的整个运作过程归纳为“两阶段十环节”［2］。在“先行先试”阶段中，政策试点划分为两种情况：一种是上级未明确政策目标，须通过政策试点找到合适的政策工具；另一种是上级具有明确的政策目标，以及确定的政策工具，上级对政策内容也具有一定偏向性［3］。贺芒等从宏观视角出发，指出中央与地方从价值目标、工具、制度上统合，形成政策试点方向引领、技术支持和成果反哺机制［4］。李娉等以城市垃圾分类试点为案例，设定了清晰的预期目标、试点方案与刚性标准，随后再对政策方案进行细化，提升试点政策的有效性，从而减少政策在全国范围内推行的阻力［5］。

“由点到面”指创新试点工作完成的基础上逐步扩大试点范围，并最终完成试点的“逐步推广”。在央地互动实践中，存在于自下而上和自上而下的创新扩散模式。创新扩散的相关研究为我国政策试验的自下而上模式，集中于识别和验证单一或多影响因素和分析其影响机理，刘晓亮等围绕多因素组合模式，发现领导人的关注度、经济发展程度直接影响推广效果。若试点缺乏变通空间且不直接关乎合法性，甚至未在局部地区先行扩散并产生一定影响则推广可能性大大降低［6］。周望运用新的中央推动——地方学习的解释框架，提出“试点——推广”三种更为具体的推广过程模式：辐射、应付、扩展。当非试验点地方政府采纳实施新政策方案的主动程度、积极程度不够高则转变为应付式局部推广。若中央政府还未对试验点做出明确表态、非试验点地方政府已经开始主动学习和积极实践来自试点地区的政策，试点成果就由试验点地区水平扩展到部分非试验点地区［7］。

（二）政策试点功能成效

学者们对试点功能秉持一种肯定的态度，主要从政治体制视角论证了政策试点发挥的正向功能。部分学者从宏观角度论证试点在整个国家体制转型和渐进性改革中所扮演的关键角色和发挥的重要作用［8］。上世纪九十年代，韩博天、诺顿等国外学者基于制度经济学的分析视角，开始研究中国的政策试点，发现政策试点是中国特有的渐进性制度变迁路径。在韩博天看来，政策试点在保持经济高速增长同时，有效分散决策风险，是推动中国经济转型和制度转型的重要一环，是中国独特的治理方式和治理策略。诺顿进一步指出政策试点与制度创新的关联性：中国的一系列发展经验表明自身的制度创新并不是外生的。中国在保留政治、社会等方面的相关优势，通过长期的动态“试错” 使得地方政府拥有足够的机会和渠道来施展自身的“活力”和“灵活性”［9］。

在中国的渐进式改革中，政策试点显示了自身极强的学习力和适应力，在体制改革中发挥了重要作用。邓小平采用了“摸石头过河”的战略，使中国体制顺利转型，有效避免出现改革困局［10］。张权以宏观视角，论证政策试点增强决策的科学性和民主性，避免“政策一刀切”，有效化解了我国超大治理规模所带来的挑战［11］。王绍光提出试点在“学习—适应”的具体过程，决策者通过实践与实验的方式进行学习找到解决政策与制度问题的途径，提高了中国体制的适应能力，增强中国政治体制的韧性［12］。不仅如此，部分研究还探讨了政策试点是破除意识形态阻力、消除分歧、维护社会秩序稳定、助推体制平稳转轨等方面的有效方法［13］。

（三）政策试点的局限性

近年来，政策试点失败现象频发，引起了学界的关注。一些学者通过对政策试点的文本分析，发现其存在“碎片化”［14］、“低效率”［15］等问题。从试点的内在机制入手，政策试点在创新、执行和扩散过程中都存在一定问题。在政策试点创新上，资源贫乏以及试点任务众多，基层部门应接不暇，为求稳定，致使政策试点常规化、程序化［16］；部分地方政府逃避创新风险，打造靠优质资源“砸”出来的示范型试点，对上级试点任务进行策略式回应，渴望以此获得上级的利益激励［17］；且存在政策试点“悬浮”，一些领域的试点探索出现原地打转的现象，陷入“伪创新”的循环［18］，制约试点创新。在政策执行上，政策试点还存在着传统科层制下行政机制失效的问题，要求基层政府需要采用程式化的政治动员方式［19］；同时试点目标统合困难、制度存在束缚、监督评价缺位等影响政策实施效果［20］。在政策扩散上，试点经验在扩散中出现被修正、重构乃至扭曲的现象，试点地区容易出现误传经验、形式化解读的现象［21］；基于中央与地方的视角，地方试点还存在着同质化、不充分性等问题［22］；以及衍生央地利益冲突和形成负向激励感知，形成扩散“阻滞”［23］，从而加剧试点推广的失败风险。同时在扩散当中，试点地区与非试点地区存在着政策时差和政策势差，造成后行地区政策滞后性以及试验性政策与法律法规冲突的消极影响［24］。因此，政策试点的效能需要将正向功能和负面功能统一，既要肯定其国家体制转型和渐进性改革中所发挥的重要作用，也不可忽视它的不足。

（四）文献评述

梳理文献发现，学者们对政策试点的研究已经比较完备，但随着政策试点工作的不断深入，仍有新的问题显露，关于局限性的研究依然存在补充完善的空间。现行的城乡融合政策试点存在着“路径依赖”问题，即在试点探索中形成的惯性思维和制度环境会对后续政策产生影响。在对现有文献的梳理中发现，较少研究集中于此。因此本文将从路径依赖的角度进行分析。通过对试点实践的描述与分析，探索政策试点中路径依赖的局限性，分析城乡融合政策试点陷入“路径依赖”的困境及其根本原因。

三、理论框架

（一）理论引入

路径依赖最早是技术概念，道格拉斯·诺思（Douglass C.North）首先提出制度变迁中存在依赖效应，将路径依赖与制度变迁联系起来。诺思认为，路径依赖一旦进入某一路径，便存在路径“惯性”，对这一路径产生依赖，同时沿着既定方向发展，不断自我强化［25］。路径依赖理论是为了剔除效果不明显甚至毫无效果的路径成果，对于在路径上被“锁定”的成果，需要从中汲取经验教训，并对其进行改进，以引导未来的发展［26］。

政治领域中的路径依赖现象十分普遍，政治权威、制度约束等措施增强权力的不对称，政治本身所具备的复杂性使政治易受到路径的正反馈，造成政治过程和行为进行自我强化，加强路径依赖［25］。政治行动者重视短期效益，并非关注长期效应，且政治制度设计为了降低风险和不确定性，大多数具有路径粘性，导致路径依赖在政治中普遍出现。现有的分析框架无法很好地解释政策试点路径依赖等负面现象，为了避免此现象的发生，就必须将路径自增强机制纳入分析框架，迫切需要找出形成依赖路径自我加强的原因，从而找到破解路径，因此将路径依赖分析理论引入政策试点中。

（二）分析框架

目前的制度路径依赖理论已经形成了关于制度路径依赖过程的基本分析框架，赵晓男、刘霄归纳为三个部分：一是确定形成路径依赖的正反馈机制和自增强机制，比如学习效应、合作效应等机制之间相互影响，有些机制发挥着决定作用，但并不是所有具有同等效力，二是分析制度演化的性质，路径依赖存在非遍历性，一种结果是路径依赖的结果不明显，另一种结果是制度进入依赖路径，新方法与旧方式趋于同一，除此之外还有偶然事件对最终结果的显著影响。三是分析其打破依赖路径的条件。通过分析路径依赖形成的机制，从而找到打破路径依赖的方法和路径［27］。

本文研究的是城乡融合政策试点中的路径依赖现象，按照路径依赖理论的分析框架，结合城乡融合政策试点的实际情况，遵循“试点现状——实践困境——形成原因——优化路径”的逻辑思路：一是分析城乡融合政策试点中的依赖要素。通过对城乡融合政策试点的分析，证明其中原有政策设计、资源分配以及任务目标存在路径依赖现象。二是分析城乡融合政策试点依赖前试点以及其他日常任务的成因，找到形成路径依赖的自增强机制，确定“锁定”的条件。三是根据路径依赖理论，探讨打破城乡融合政策试点形成路径依赖现象的对策，具体框架如图一所示。

四、城乡融合政策试点创新中路径依赖的样态

（一）J区政策试点情况

J区总面积700多平方公里，下辖11个镇，2个街道，2个产业园区，共有212个村（社区）。根据广东省委《广东省建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的若干措施》，结合《广东省城乡融合发展省级试点工作方案》的相关要求，J区结合自身区情实际，以区域为单位向上申报了城乡融合发展省级试点。J区拥有良好的地理、资源优势，先后承担全国农村集体产权制度改革试点、全国农村社区建设试点县（市、区）等重要试点任务，积累了一定的经验和特色成果。且在美丽城区建设、产业平台发展等方面开展了系列工作，具有开展城乡融合发展省级试点的良好基础。因此J区被纳入省级城乡试点名单，于2021年末开启城乡融合政策试点。随后，J区成立区城乡融合发展试点工作领导小组，建立健全城乡融合发展试点工作制度，按照“建立美丽小城镇发展机制、搭建城乡产业协同发展平台、建立城乡基础设施一体化发展机制、建立城乡基本公共服务均等化发展机制、健全完善农村集体经济运行机制”等五大任务积极开展城乡融合政策试点。对试点工作进行统一组织、统一协调、统一实施。各地各部门以党建为引领，按照职责分工，及时协调解决试点中遇到的问题。

一是建立美丽小城镇发展机制。J区以“把乡镇建成服务农民的区域中心”为目标，将全区11个乡镇划分为三种类型，分三批推进美丽圩镇创建，推动形成形态各异、风貌独特的美丽圩镇发展格局，多个镇街在全市PK竞赛中脱颖而出，获奖率居全市第一。同时加快建设美丽小城镇试点地区，L镇加强招商引资，引入占地面积2.3万平方米、集吃喝玩乐一体、辐射周边40万人口的“粤汇城”城市综合体，镇区三旧改造工程加快推进，商业街改造工程完工。P街道以“中国玉都”规划为引领，不断完善“两轴一环，一基地两门户六中心”的产业发展格局，延伸玉文化产业链条，大力推进缅商玉文化特色基地项目建设。

二是搭建城乡产业协同发展平台。J区坚持产业立区、产业兴区，搭建产业协同发展工作思路，积极服务发展三大产业平台建设，推动产业做强做大，促进转型升级，帮助农民增收致富。J区搭建麻竹笋“1+4+1”产业协同发展平台，推进市级竹笋现代农业产业链“链园融合”一体化和联农带农高质量发展，在全省首创探索建立“竹笋产业‘1+4+1’城乡产业协同发展平台机制”，农户土地流转、土地入股合作等机制。建立优质竹笋直供体系，引导种植农户自愿参与，形成“种植—加工—销售”一条龙产业链条。目前全区竹笋加工企业49家，其中规模以上工业企业6家、竹笋专业合作社4家，拥有省级农业龙头企业2家、地市级龙头企业3家。

三是建立城乡基础设施一体化发展机制。J区全面梳理规划区内道路交通基础设施，建立健全全区路网分层分级管理机制。在能源设施方面，国家电投燃气热电项目正式投产，L镇配网线路改造工程加快推进。在供水设施方面，加强水源调度管理，实现全区集中供水全覆盖，推动农村供水“三同五化”，有效保障民生生产生活用水安全。在环保设施方面，建成污水处理厂12座，完成污水改造工程，扎实推进污水管网建设，完成444个自然村雨污分流工程建设。