广东省“百县千镇万村高质量发展工程”财政支持政策研究

摘 要：2022年末，广东实施“百县千镇万村高质量发展工程”，明确要突出县域振兴，高水平谋划推进城乡区域协调发展。本文对2018—2023年广东省财政支持乡村振兴和城乡区域协调的支出规模和结构、资金投入结构进行了分析，重点对扶持乡村振兴的8个子项和城乡区域协调的一般性转移支付和专项转移支付进行比较分析，并总结相关经验，以期为推进乡村振兴工作提供参考。

关键词：“百千万工程”；财政支出规模；支出结构；政策

中图分类号：F320.3

文献标识码：A

文章编号：1008-2697（2024）06-0018-04

一、引言

广东是全国经济第一大省，2023年GDP为13.57万亿元，领先韩国、澳大利亚、西班牙等发达国家，但广东区域间、城乡发展均存在较为突出的不平衡不充分问题。分区域来看，广东的经济总量中，粤东西北地区12个地级市占全省土地面积的七成，但GDP仅占全省的两成，财政收入仅占全省的一成多。分地市来看，2022年，广州、深圳、佛山、东莞4座万亿GDP城市的GDP总量占广东全省的66%，其他17座城市GDP只占广东全省的34%，其中深圳市（24000多亿元）是云浮市（840多亿元）的28倍。2023年1月广东省政府工作报告提出，实施“百县千镇万村高质量发展工程”（以下简称“百千万工程”），推动城乡区域协调向更高水平更高质量迈进［1-3］。

本文重点对2018—2023年广东省财政支持乡村振兴和城乡区域协调的支出规模和结构、资金投入结构进行了分析，重点对扶持乡村振兴的8个子项和城乡区域协调的一般性转移支付和专项转移支付进行比较分析，并总结相关经验，以期为广东和其他省份制定和做好新时期财政支农工作提供参考。

二、财政支持乡村振兴的支出规模及结构

（一）2018—2023年财政支持规模

从图1可以看出，随着2017年国家实施乡村振兴战略以来，2018—2023年，广东省财政投入农林水支出逐年增加，年均增长率为3.75%。2018年支出896.60亿元，到2020年支出增长到1122.47亿元，达到6年中峰值，2020年比2018年增长了25.19%。2020年脱贫攻坚完成以后，广东省对农林水支出有所降低，2020—2022年支出金额逐年降低。随着省委十三届二次全会审议通过《中共广东省委关于实施“百县千镇万村高质量发展工程”促进城乡区域协调发展的决定》，2023年的预算数量比2022年实际支出金额增加。以上表明，广东省的财政支农紧跟政策、与时俱进，不断调整。

从财政支农占比（表1、图1）来看，研究期内广东省农林水财政支出占当年财政总支出的比重呈先升后降的波动态势。支出占比由2018年的5.70%增加到2020年的6.42%，扶贫攻坚与乡村振兴战略实施增大了财政资金对农业农村的投资；随后支出占比减少，2022年为5.76%，新冠疫情的防控使得财政支出向医疗卫生（尤其是应急类）倾斜，财政支农力度有所减小；2023年伴随宏观经济增速下行，全省财政压力进一步凸显，支农力度与2022年基本持平。

从财政支农效果来看，研究期内广东省农林水财政支出占农林牧渔业产值呈波动下降态势。支出占比由2018年的14.19%波动减少到2022年的11.99%，峰值是2020年的14.21%。表明单位财政资金的涉农产出在研究期内有所提高，资金使用效率得到提升。一方面是财政投入改善农业农村投资环境，吸引更多社会资本的加入；另一方面是财政投入的精准性有所提高，更加精准投入到农业农村资金匮乏的领域，单位财政资金创造的涉农产出更高。

（二）2018—2023年财政支持结构

1.农业农村财政支出

由图2可知，2018年以来，农林水财政支出中的农业农村财政支出显著增加，占比显著提升。支出规模由2018年的206.42亿元增加到2023年的378.31亿元，五年涨幅83.27%，年均增长率12.88%。其中，2018—2020年增长比较明显，乡村振兴战略实施使得农业农村的财政投入大幅增加。2020—2023年支出规模维持一定波动，占比基本在33%～35%之间。

2.林业和草原财政支出

由图3 可知，2018年以来，农林水财政支出中的林业和草原财政支出呈先升后降的变化趋势，占比波动下滑。支出规模由2018年的92.39亿元增加到2021年的107.31亿元，随后下滑到2023年的97.83亿元，研究期内整体涨幅5.88%，年均增长率1.15%。支出占比由2018年的10.30%减少到2023年的9.08%，略有下滑，广东对林业的财政投入显著少于农业农村领域。

3.水利财政支出

从图4可知，2018年以来，农林水财政支出中的水利财政支出呈先升后降的变化趋势，占比同样先升后降。支出规模由2018年的262.49亿元增加到2020年的347.44亿元，乡村振兴战略实施加大了农村基础设施投资，特别是改善农田水利条件；伴随全面脱贫，水利设施有了较大改进，相关投资逐步减少，随后下滑到2023年的307.31亿元。研究期内，支出规模仍有17.08%的投资增幅，年均增长率3.20%。从支出占比来看，数值由2018年的29.28%增加到2020年的30.95%，随后减少到2023年的28.51%。水利财政投入占比少于农业农村约35%的水平，高于林业投入约9.5%的水平，名列支出结构的第二。

4.扶贫/脱贫衔接乡村振兴财政支出

由图5可知，2018年以来，农林水财政支出中的扶贫/脱贫衔接乡村振兴财政支出逐步减少，占比同样逐步下降。2018年伴随扶贫攻坚战略的深入实施，扶贫财政支出接近268亿元；其后逐步减少到2020年的131.50亿元，该阶段全省已全面脱贫，进入治理相对贫困的新阶段；截止2023年，脱贫衔接乡村振兴的财政支出维持在120亿元左右。从支出占比来看，数值由2018年的29.84%下降到2023年的11.36%，扶贫效果达到预期以后相应的财政投入有所减少，更多地投入到农业产业、农村改革、基础建设方面，为农民增收、共同富裕而努力。

5.农业综合开发和农村综合改革支出

从图6可看出，2018年以来，农林水财政支出中的农业综合开发和农村综合改革财政支出呈波动上升的变化趋势，占比同样波动上升。支出规模由2018年的41.77亿元波动增加到2023年的94.93亿元，峰值是2021年的106.13亿元，研究期内整体涨幅127.25%，年均增长率17.84%。支出占比由4.66%波动增加到8.81%，与林业和草原财政支出（约9%）、巩固脱贫衔接乡村振兴财政支出（约11.50%）相差不大。

6.普惠金融发展支出

普惠金融发展支出2018年以来呈逐步增加态势，占比同样逐步提高（图7）。支出规模由2018年的5.78亿元增加到2023年的18.90亿元，涨幅最大，具体为227.22%，年均增长率26.76%。支出占比由0.64%增加到1.75%，金融重要性愈加显现。普惠金融的发展有利于提高社会投资农业农村的便利度，发挥财政金融协同发展效应，提高财政资金的投资撬动力度。

7.其他农林水财政支出

其他农林水财政支出规模由2018年的20.04亿元增加到2023年的58.01亿元，涨幅189.41%，年均增长率23.68%。支出占比由2.24%增加到5.38%，增长显著。

三、财政支持城乡区域协调发展的支出规模及结构

广东作为地区财力差异较大的省份，财政转移支付是平衡地区间财力差异的重要手段。财政转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付，主要区别是资金用途的限制性，后者明确了指定用途。

（一）对市县转移支付力度

从表2可以看出，2018年以来省级财政持续加大对市县的转移支付力度，支付总数逐年提升，由2018年的3014.16亿元增加到2023年的4300.19亿元，五年涨幅42.67%，年均增长率接近7.50%，体现了广东省对缩小区域发展差距的决心。

（二）一般性转移支付分析

一般性转移支付科目包括体制补助支出、城乡义务教育转移支付支出、农村综合改革转移支付支出等，表2中列的科目是涉及到区域均衡发展的科目。支持资金由2018年的1809.82亿元逐年增加到2023年的3495.72亿元，五年涨幅93.15%，年均增长率接近14%，显著高于转移支付总数的增长幅度。表明省级财政对市县转移支付的资金用途限制有所弱化，给予市县地区更多的自由使用权限，提高了灵活性。

立足区域协调发展视角，一般性转移支付的主要用途是均衡性转移支付，其次是农林水共同财政事权转移支付，再次是县级基本财力保障机制奖补资金，2023年的预算占比分别为20.76%、11.09%、6.77%。均衡性转移支付是促进区域协调发展的重要财政手段，是上级政府将从发达地区集中的一部分收入转移到欠发达地区的补助，有利于缩小区域发展的经济差距，推动基本公共服务均等化。2018年以来，均衡性转移支付由405.59亿元增加到725.60亿元，五年涨幅78.90%，略低于一般性转移支付的增长幅度。农林水共同财政事权转移支付是对市县农林水事业建设的支持，由2018年的预算231.70亿元增加到2023年的预算387.60亿元，涨幅67.29%，年均增长率接近11%，同样低于一般性转移支付的增长幅度。县级基本财力保障机制奖补资金用于县级政府“保工资、保运转、保民生”工作，是为群众谋好事、办实事的财政支撑，支持资金由125.64亿元增加到236.71亿元，研究期内涨幅88.40%，略低于一般性转移支付的增长幅度。对于其他利于区域协调发展的财政支持，2023年重点生态功能区、革命老区、民族地区、巩固脱贫攻坚成果衔接乡村振兴、边境地区转移支付分别为89.95亿、43.50亿、5.98亿、4.46亿、1.46亿元，占一般性转移支付的比重分别为2.57%、1.24%、0.17%、0.13%、0.04%。整体而言，2018年以来一般性转移支付的增长额度，更多的是对教育、社会保障、医疗卫生的支持，重点是公共服务均等化。

（三）专项转移支付分析

专项转移支付规定了财政资金的具体用途。2018年以来广东省级财政对市县的专项转移支付金额波动下滑，由1204.34亿元波动减少到2023年的804.47亿元，降幅33.20%，年均下降7.75%。在区域协调发展的引导下，省政府给予地方政府更多的财政使用自主权，更多依托数字手段加强资金监管，减少资金使用的限制，使得地方政府更能依据辖内情况开展地区建设和公共服务。

1.区域协调发展战略专项资金

广东专设财政专项资金来落实区域协调发展战略。从表3可以看出，研究期内专项转移支付中的区域协调发展战略专项资金呈波动下滑态势，由2018年的119.59亿元波动减少到2023年的63.88亿元，降幅46.58%，年均下降率11.79%，超过专项转移支付的降幅。从支出结构来看，住房和城乡建设管理/城乡规划及建设/社区体育公园补助、农林水支出、普通公路水路建设、住房保障支出等均有下滑，降幅分别为44.76%、100%、58.79%、100%；基建投资则有所提高，由2018年的1.24亿元增加到2023年的17.37亿元，涨幅接近13倍，这有利于改善相对落后市县的基础设施，尤其是路网、电网、互联网等，惠及当地企业和居民，缩小区域发展差距。研究期内区域协调发展战略的专项资金总额接近420亿元，主要用于公路、水路建设（资金总额354.09亿元）以及基建投资（资金总额33.91亿元），两者占比接近专项资金的93%；其次是住房保障支出（资金总额20.15亿元），保障欠发达地区保障性安居工程、住房改革、城乡社区住宅的建设；再次是灾害防治及应急管理支出（资金总额5.87亿元），主要是2021和2022年的疫情防控支出。专项资金中的农林水支出最少，资金总额不足1亿元。区域协调发展的首要任务是对欠发达地区基础建设的支持，通过公路、水路、电力设施、水利设施、互联网设施等投资，缩小区域之间的硬件差距。