健全广州农村集体资产交易制度的对策研究

摘 要：农村集体资产交易管理目前处于法律空白期，交易活动缺乏法律规范和支持。本文从交易实践出发，分析了广州农村集体资产交易现行制度的不足，跳出价格最高就是经济收益最大化的思维定势，综合考量当下利益的价格指标和长远发展的质量指标，从坚持公开透明兼顾效率质量的角度提出对策建议。

关键词：农村集体资产交易；交易规则；集体经济

中图分类号：F321.32  文献标识码：A  文章编号：1008-2697（2023）06-0027-04

一、引言

2023年是全面贯彻落实中共二十大精神开局之年，中央一号文件提出了“健全农村集体资产监管体系”的要求。2023年4月，农业农村部等多部门提出完善交易规则的试点任务。广州是改革开放前沿地，伴随着城市化的快速推进，农村集体资产规模大、增长快、市场交易活跃，现行的交易管理制度主要是2015年4月15日发布的《广州市农村集体资产交易管理办法》（广州市人民政府令第119号）。该交易管理办法立足公开透明原则，强制集体资产进场交易，确立了“公开竞投为原则、协商谈判为补充”的交易方式和“明码标价、价高者得”的基本原则，有力保障了农村集体经济组织成员权益以及集体经济收益的最大化。但通过工作实践、交易案例，以及与集体经济组织工作人员的沟通交流中，笔者认为现行的交易管理制度已执行多年，滞后于当前集体经济发展需求，与目前农村集体经济发展新形势新任务不相适应，亟需修订完善，为广州农村集体经济高质量发展提供制度保障和政策支持。

二、现行交易制度的缺陷

（一）“以公开竞投为原则、协商谈判为补充”的交易方式与支持农村集体经济多样发展的政策不衔接

近年来，为推动农村集体经济高质量发展，各级政府和农业农村行政主管部门鼓励农村集体通过引入符合区域发展规划、招商引资政策等重点产业、重点项目，积极参与区域重大项目开发建设，以及鼓励探索村村资产整合连片开发、村村资金资源优势重组等村村抱团发展模式，推动农村集体经济转型升级多元化发展。这类项目一般具有特定的合作对象，但又不属于现行交易管理制度中协商谈判交易方式的适用情形，只能采用公开竞投的方式进行交易，时效性、实操性都不强，大大降低双方合作意愿，难以达成支持农村集体经济多样发展等政策的预期目的。

（二）“价高者得”的成交规则单一

虽然广州市层面规范性文件规定了“因特殊原因，需要以价高者得以外的方式成交的，由区人民政府根据本区实际情况自行确定适用的情形”，却没有列举特殊原因的种类或适用情形，各区在实践中难以界定、不好把握“特殊原因”这个前提限定，基本都是遵循“价高者得”的成交规则。该成交规则操作简单、便捷高效、过程直观，农村基层群众接受度高。但“以公开竞投为原则”叠加“公开竞投价高者得”，导致大部分交易是以价格为唯一标准确定竞得人，弊端明显。

1.对于大型商业综合体物业的出租以及集体建设用地、留用地、折价入股等合作开发建设而言，需要多层面多角度综合考量出租价格、承租方信誉、资金能力、运营经验、项目团队等因素，仅以价格作为唯一标准确定竞得人，既不科学合理，也不利于高端业态、优势产业项目落地。

2.交易实践表明，以价格为唯一标准确定竞得人，容易出现不理性出价、恶意竞价、盲目追高等不良竞争行为，从而引发竞得人放弃竞得资格、合同履行中途退出，甚至拖欠租金、多手转让、转稼成本诱发不稳定因素等风险。并且由于价格是唯一成交标准，对于高价竞得后因恶意拖欠租金而被动与农村集体解除租赁合同的竞得人再次参与此标的物竞投的这类极端案例，农村集体往往束手无策。

（三）公开竞投交易程序不够精准

现行的交易管理制度无论交易标的物面积、金额大小，公开竞投的交易程序是一样的。在资料完备、即来即办的情况下，完成所有程序至少需要20个工作日。但农村集体资产交易标的物既有高楼大厦，也有面积小、合同金额少的菜摊鱼档等小额资产租赁；交易对象有对外面向社会大众的，也有只在农村集体经济组织成员内部、农村集体经济组织之间交易的，对于这类情形，无差别的交易程序在一定程度上影响了资产流转效率。

（四）确定交易底价的参照指标体系不够完善

根据现行交易管理制度，农村集体可以根据市场价格提出交易底价，法律、法规规定必须进行资产评估的，交易底价应当根据资产评估结果确定。但无论参照市场价格还是评估价格都各有利弊。房屋结构、位置、业态、配套设施、新旧程度不同，市场价格差异大。

根据有资质的第三方评估机构出具的资产评估结果确定交易底价较为科学合理，但大范围适用也相应增加了一定的交易成本，且评估机构良莠不齐，评估的科学性、公正性难以保证。广州市房屋租金参考价以楼盘、路段、区域为单元进行统计，范围较宽泛不够精准，且公布的是上一年的房屋租金，有一定的滞后性。

三、健全交易制度的对策与建议

（一）多形式丰富交易方式

调整优化协商谈判交易方式的适用范围，并丰富公开竞投、协议续租、有特定意向人协商、无特定意向人谈判、磋商等交易方式。

1.扩展协商谈判交易方式的适用情形。在不改变“公开竞投为主，协商谈判为辅”的总体原则下，建议对符合村村抱团发展、区域产业发展等落地农村集体的项目，给予适用协商谈判交易方式的政策支持。同时与区域经济发展、产业发展有关政策相衔接，建立市、区重点项目库机制及定期发布更新机制，为符合区域发展规划的重点产业、重点项目或符合区域有关招商引资政策等项目，落地农村集体创造有利条件，推动对区域发展具有重大影响的项目快落地、早见效。譬如深圳市深汕特别合作区明确规定，符合各级政府产业规划导向政策或连片开发的项目、特定意向人属于市、区划定的重点企业以及农村集体经济组织与各镇或其代表机构（含市属、区属、镇属企业）的交易项目，单一行政村范围内行政村、村民小组或集体经济组织间的交易项目，适用公开协商交易范围[1]。

2.增加协议续租交易方式。一是于法有据。根据《中华人民共和国民法典》第七百零五条规定，租赁期限届满，当事人可以续订租赁合同。二是于情合理。续订租赁合同可以有效解决承租方有意愿升级改造租赁物却又顾忌租赁期限内投资回报的后顾之忧，也可以稳定成行成市的商圈业态。因此，笔者认为对于协议续租的交易方式应持积极态度，但要侧重对协议续租的必要性，续租条件、续租期限、续租价格的合理性，以及续租程序等加强监管。例如浙江省绍兴市柯桥区[2]、杭州市临平区[3]规定对符合续约条件的可续租一期（最长不超过5年），上海市航头镇[4]限定了优质企业类、主体产业类、更新改造类、企业配套类、其他类等五类公开续约类型。

（二）多层次优化成交规则

在坚持价高者得为主的成交规则不变的前提下，积极探索次高价得、质优者得、价高者与质优者相结合的复合法、最高限价、“明标+暗标”等成交方式，为农村集体提供更多交易选择，促使集体资产保值增值良性循环。

1.探索次高价得。

交易活动中，当出现出价最高的竞得人放弃签订合同的情况时，对于次高价能否顺位成交存在不同意见。笔者认为，次高价顺位成交不用重新组织交易，节约了时间、人力等成本，提升了工作效率和资产流转效率。例如上海市航头镇明确规定第一中标人弃标的，则第二中标人即为中标人，以此类推，若无人符合条件时，可重新招租或流标[4]。为避免出现竞投人相互串通造成“断崖式”恶意低价成交的情况，可设置只采用固定增幅的自然递增式报价方式，或限定每次最高加价金额等规则，堵住最高价与次高价出现“断崖式”价格差恶意低价成交等漏洞。

2.探索质优者得。质优得者是综合考量价格、资金能力、运营能力和经验、信誉、项目发展前景等因素，“综合评分、质优者得”确定竞得人。比如江苏省海安市[5]、扬州市[6]明确有两家或以上提出受让申请的，可采取一次性密封报价、综合评审、招标投标、公开竞买等形式组织交易。相较“明确标价、价高者得”，大型物业运营、合作开发建设等交易项目适用“综合评分、质优者得”更符合客观实际情况。值得注意的是，综合评分主观性较强，具有一定的灵活性，操作起来更为复杂。并且与工程建设项目招投标的评标技术规范较为成熟不同，农村集体资产交易项目不仅关注工程建设等技术标准，更加关注的是该交易项目为农村集体带来的长久效益。像集体建设用地的合作开发建设，建设的施工质量固然重要，但项目发展定位和规划设计、建成物业的运营模式和运营能力等影响农村集体长远发展的因素更为关键。这就要求评分人员不仅要懂技术，还要熟悉农村政策法规、区域经济发展规划、项目属地村情等，以避免打分随意和不专业。

因此，运用综合评分法时，在建立、完善专家库的基础上，还应根据拟交易的农村集体资产的项目特点和实际情况，科学合理设置评分人员的结构、比较，走足民主决策程序，做好全流程、全过程的公开、公示工作，以充分保障农村集体经济组织成员的知情权、参与权、决策权、监督权。

3.探索复合法。对于大型物业运营、折价入股、合作开发等情况较为复杂、对农村集体经济发展影响较大的项目，可探索“价高者+质优者”，多轮择优确定竞得人。但要重点关注两点：第一是合理设定进入综合评分评审的价格标准，第二是价格的结果运用问题，即价格只是作为进入综合评分评审的资格条件，还是也作为确定竞得人的评分权重指标。

4.探索设定最高限价。为避免竞投人盲目追高、恶意竞价，农村集体可综合物业实际、市场预期等情况，合理设定交易最高限价，既充分利用市场竞争力促集体资产保值增值，又力争价格在合理区间维护市场交易秩序稳定。该价格在交易结束前不公开的，当竞投人出价达到或超出最高限价时，触发“熔断”机制，自动中止竞投活动。竞投活动中止后，根据交易公告事先约定的方式，可直接确定当前出价最高者为竞得人，或者根据“价高者+质优者”复合法择优确定竞得人。

5.探索“明投+暗投”结合法。明投是指不限次数的竞价方式，暗投是指一次性的报价方式。“明投+暗投”结合法，当不限次数竞价的价格达到最高限价触发“熔断”机制后，进入一次性报价的暗投环节，根据暗投的最高报价确定竞得人。但该成交方式也同样存在暗投环节报价过高的风险，需要考虑是否设置暗投最高限价予以避免。

（三）多角度完善交易程序

对于采用公开竞投方式交易的项目，在充分保障农村集体经济组织成员知情权、参与权、决策权、监督权的前提下，应根据资产的不同类型以及不同的交易品种，分类设立一般程序和简易程序，合理调整、优化、简化程序性审批程序性审批流程，提开交易质效，加快资产流转。

1.完善一般程序。该程序适用大部分农村集体资产交易项目，在维持现有交易环节的基础上，进行合理优化。例如，对涉及留用地开发、城中村改造、产业集群发展等交易项目，相关职能部门在交易意向申报环节提前介入，加强部门联动，充分用好用足用活各项政策，切实发挥交易意向申报环节的规划引导作用，推动农村集体经济转型升级高质量发展。在交易成功后，建立部门联审联批等工作机制，提升审批效率，缩短交易周期，促进项目早落地早实施早见效。

2.设立简易程序。该程序适用菜摊鱼档等资产面积小、流动性强且合同金额小的交易项目，以及复建房等只在农村集体经济组织成员内部流转的交易项目。对现有交易环节进行适当合并和简化，例如可取消交易意向申报、初审等环节，提供简单版交易方案范本，或者允许空置时间较长的且面积、合同金额都较小的菜摊鱼档等交易项目，经民主表决直接与意向人签订合同等，以节约人力资源，降低交易成本、减轻基层负担。

（四）多维度构建交易底价参照指标体系

1.借鉴做法。福建省漳州市综合考量区域地理环境、经济水平等差异性，并结合不同区域不同类别资产资源特点，确定最低交易指导价格作为交易基础价格，建立资产资源交易价格指引。江苏省常熟市建立农村产权交易价格指数，将土地流转和集体资产转让两类七种研究对象，综合量化评估后得出包括农村土地流转交易价格综合指数和农村耕地经营权、农村养殖水面经营权、农村工业用地使用权三个品种的流转交易价格指数，农村集体资产租赁价格综合指数和商业用房、厂房仓库两个品种的租赁价格指数。