制度经济学视角下农村宅基地制度改革研究

摘   要：以我国深化宅基地制度改革为契机，在实证分析江西省鹰潭市余江区农村宅基地制度改革试点状况的基础上，总结农村宅基地制度改革地方成功经验，客观分析农村宅基地制度暴露出的种种问题，期望构建完善的农村土地要素市场化配置制度，推进农村土地改革。文章提出要明确落实集体土地所有权主体，健全完善宅基地流转交易与产权确权登记制度，引入市场机制促进农村生产要素优化配置，完善农村居民社会保障制度。我国农村宅基地制度改革应朝着明晰产权、盘活财产价值、放宽流转限制、提高宅基地资源配置效率等方面进行努力探索，建立完整的宅基地产权制度，做到宅基地还权赋能，赋予农民更充分的宅基地用益物权，提高宅基地节约集约利用水平。

关键词：宅基地;市场配置;制度经济学

中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2022）01-0041-07

党中央坚持农业农村优先发展，始终把“三农”工作作为重中之重来抓，大力深化农村改革。农村改革的关键在于推进农村土地改革，核心在于构建完善的农村土地要素市场化配置制度。宅基地占农村建设用地的比重最大，市场化配置效率最低，宅基地改革已然成为农村土地改革的重点。尤其是随着城镇化的快速发展，宅基地暴露出的问题层出不穷，宅基地制度弊端愈加突显，当前宅基地制度存在的产权不完整、闲置浪费、流转不畅、财产功能弱化等问题日益凸显，农村宅基地总量不断攀升，却严重缺乏流动性，资源配置效率低，资产难盘活，农民难获得财产性收入，已制约农业农村经济发展，影响乡村振兴战略的实施。

一、宅基地制度面临的问题与挑战

宅基地制度作为中国特色社会主义特有的产物，为我国改革开放发展与社会和谐稳定发挥了积极作用，然而随着时代加速发展，宅基地制度面临越来越多的问题与挑战，如宅基地总量持续攀升、缺乏流动性、财产僵化等问题，已经成为制约乡村发展的重要制度壁垒。

（一）一户多宅及超面积占地现象普遍

尽管法律层面明确规定宅基地以户为单位，一户只能拥有一处宅基地，且面积有限制性规定，但实际情况是一户多宅及超面积占地现象普遍。原因是多方面的，一是由于宅基地实行无偿分配，农民获得宅基地几乎无成本，农民存在多占多得的心理，个人使用往往不会考虑对他人的影响，产生很大负外部性，建新不拆旧、批少建多、未批先建等现象屡见不鲜;二是利益驱动使然，一些农民多占宅基地建房后，违规用于出租、出售从中获利;三是监管不到位，相关职能部门对农民建房事前事中事后监管不到位，导致农民建房乱象丛生。

（二）宅基地闲置浪费严重

改革开放以来，我国工业化、城镇化快速推进，大量农村剩余劳动力向城镇转移就业，选择进城务工、经商等从事二、三产业，有些农户甚至全家常年居住在城市，宅基地处于常年闲置，由于宅基地缺乏退出渠道以及农民恋土情结，现实中宅基地难以退出，农村住房常年闲置无人居住。同时，由于人口自然增长或分户，每年都会有农村居民申请新批宅基地，宅基地只进不出，宅基地总量呈增长态势，加剧闲置浪费现象，造成土地资源的大量浪费。据中国科学院2012年3月发布的报告称，农村村庄土地闲置面积达1亿多亩，占全国耕地的1/18。另据自然资源部的不完全统计，农村闲置住房面积约占村庄建设用地总量的10%-15%[1]。我国人口城镇化率在提高，但全国宅基地总量未减反增，闲置数量愈来愈多，全国农村宅基地有近1/3闲置[2]。造成这一问题的本质原因是宅基地无偿使用和无法有效退出。

（三）宅基地产权不完善

现行的宅基地产权制度限制了进城农民工的宅基地流转，宅基地退出缺乏资本化通道[3]。长期以来，宅基地产权弱化、产权不完整已然成为宅基地无序扩张的重要因素，也是农民难以获得财产性收入的根本原因。法律规定宅基地所有权为农民集体所有，集体成员拥有使用权。由于集体所有权代表主体缺失，产权模糊不清，以及宅基地实行无偿分配，集体成员获取宅基地无需成本，导致宅基地俨然成了一种公共资源。《民法典》将宅基地使用权归类为用益物权，但只赋予其占有权、使用权，并未像土地承包经营权一样被赋予收益权、处分权，宅基地使用权存在先天的权能残缺。在制度设计中，宅基地被严格限制流转和抵押，仅是基于成员身份获得的居住权，交易受限，财产属性缺失，宅基地资产价值无法显现，更无法增值。

（四）宅基地隐形流转禁而不止

虽宅基地管理制度禁止宅基地对外流转，但随着经济发展，宅基地的经济价值日益显现，在现实利益的驱动下，各地不同程度地存在宅基地及地上住房的隐形交易行为，这其中有个人间的农房买卖、出租经营，也有利用宅基地进行建设、销售“小产权房”等。典型的如郊区农民将农房出售或出租给在城里无房的农民工。在发达地区，农民在宅基地上建造多层的高楼房屋，用于出租或分层分割出售给外地进城务工人员，呈现供需两旺现象。在较偏远的传统农区，宅基地私下流转也是司空见惯，一些在城镇有住房和稳定工作的农户，在举家进城后会选择将宅基地及地上房屋出售或长期租赁。宅基地隐形流转现象的存在，既扰乱了宅基地管理秩序、扰乱了土地市场、挑战了法律威信，也侵害了农民集体资产，更是留下了很多产权权属纠纷隐患。严禁宅基地流转已无法适应市场化与城镇化发展的要求，集体所有制下规范流转是完善农村宅基地制度的有效路径[4]。

（五）宅基地资源市场化配置效率低

由于宅基地限制流转，不能像城市商品房一样自由买卖交易、出租经营，也不能办理银行抵押贷款，宅基地作为土地要素无法实现市场化配置，除少部分宅基地隐形流转外，大部分农民难以凭借宅基地及地上房屋获得财产性收入。一头是宅基地的大量闲置浪费，另一头是年年有大量的新获批宅基地，并且新宅基地不断挤占农用地包括优质耕地，由此造成宅基地总量不断攀升，宅基地资源市场化配置效率低下，而且造成农用地连年减少，土地资源变得越来越匮乏。随着乡村振兴战略实施，农村一二三产业融合发展越来越广泛，如农村电商、民宿经济、乡村旅游、物流仓储等产业发展，对农村用地需求不断增长。宅基地资源市场化配置效率低，已严重阻碍了农村经济社会发展和农民增收。

二、宅基地制度改革的“余江模式”

2015年2月，鹰潭市余江区作为江西省唯一的农村宅基地制度改革试点县（市、区），承担宅基地制度改革试点工作。开展试点以来，余江区按照国家试点要求，扎实开展改革试点，结合实际，建立健全了宅基地制度体系，试点工作稳步推进，多项试点内容走在全国前列，探索形成了一些可推广、可复制、利修法、惠群众的制度性成果，形成独具特色的“余江模式”，具有一定的借鉴参考意义。

（一）余江区宅基地制度改革实践主要做法

1. 探索宅基地有偿使用，提高资源配置效率

宅基地的无偿使用制度使得获取宅基地近乎零成本，加上监管缺失，造成违法违规占用宅基地等问题屡禁不止，宅基地总量连年攀升，国家对农民建房建设用地计划指标难以控制落实，宅基地资源配置效率低下。对此，余江区探索宅基地有偿使用，由村民事务理事会收取有偿使用费，收取的情形主要分为两种：一种是因历史原因形成的“一户一宅”超标准占用宅基地的、“一户多宅”的，以及非本集体经济组织成员通过继承房屋或其他方式占有和使用宅基地的，确实无法退出的，实行有偿使用。另一种是新增宅基地通过竞价择位方式实行有偿取得，余江区对新增宅基地实行由村民事务理事会主导下的宅基地竞价取得方式，将具有区位优势的地块划分为宅基地，面向符合条件的村民公开竞标，收取有偿使用费[5]。通过对新增宅基地采用择位竞价取得方式，体现了公平性，满足农民居住需求的同时也迎合了农民对优势区位的偏好，增强农民节约、珍惜土地的意识，提高宅基地利用效率，实现了宅基地从资源向资产的转化。

余江实行由农村集体经济组织主导的宅基地有偿使用，旨在逐步解决历史问题、促进宅基地公平使用、提高多占超占宅基地成本。

余江区宅基地有偿使用的做法改变了长期以往农民零成本占有宅基地、宅基地资源配置效率低下的情形，发挥了土地要素参与市场配置的作用，提高宅基地配置效率，增加了农民占有宅基地的成本，特别是提高了对“一户多宅”的占有成本，提高了宅基地使用准入门槛，有效遏制了农民盲目圈占宅基地的非理性冲动，显化了宅基地资产价值，促进了宅基地节约集约利用，保护了稀缺的土地资源。

2. 放宽宅基地流转，显化宅基地用益物权

为激活宅基地财产属性，切实增加农民财产性收入，余江区探索放宽宅基地流转范围，允许农民采取转让、出租等方式流转宅基地，受让、出租人应为本集体经济组织内部成员，其中受让人必须符合建房条件。允许符合流转双方在规定条件和程序内以转让、出租等方式流转宅基地，并对流转的收益按照“房地分离”的原则合理分配。宅基地流转后，地上房屋收益归产权人所有，宅基地收益须在集体经济组织和原宅基地使用者之间进行合理分配，集体经济组织根据实际情况自行确定。允许宅基地使用权流转激活了宅基地财产功能，完善了宅基地作为用益物权的权能，盘活了宅基地资产价值，增加了农民财产性收入，同时村集体经济组织作为土地所有权代表，在宅基地流转中获得土地流转收益。

3. 允许宅基地抵押，实现由资产变资本

为充分盘活农民宅基地及住房，余江区积极推进农民住房抵押贷款，农民可以自家住宅及宅基地作为抵押物向银行申请抵押贷款，显化了宅基地及地上房屋资产价值，有效满足了农民对农房抵押融资需求，促进了农业农村经济发展。通过赋予农村宅基地抵押权，拓宽了农民的融资渠道，实现了宅基地“死”资源向“活”资本的转变。余江区农民抵押宅基地融资多数是为满足农业生产经营的需求，通过宅基地抵押获取贷款扩大生产经营规模。充分盘活宅基地资产，增加农民财产性收入。

4. 引导宅基地退出，盘活存量土地资产

余江区积极引导农民退出废弃或闲置的宅基地，实现了大量“多宅”和超占宅基地的退出。余江区采取无偿、有偿和享受政府相关优惠政策等方式，鼓励引导农民自愿退出宅基地。已退出宅基地中大部分为无偿退出，无偿退出的宅基地宗数与面积分别占到退出宅基地总数的81%、75.7%[6]。通过多元赋权激活宅基地财产性功能，构建了退出宅基地的再开发和再利用体系，有效地盘活了闲置浪费宅基地及农房。对于退出的宅基地，按照宜林则林、宜耕则耕、宜建则建的原则，大力实施增减挂钩、土地整理项目，结合精准扶贫、地灾防治、传统古建筑保护等重点工作，推动一村一品、庭院经济、休闲农业、乡村旅游等新产业新业态不断发展。

5. 健全宅基地产权制度，提升基层自治能力

（1）落实宅基地所有权主体。余江区确立宅基地所有权行使主体，明确由村民事务理事会具体行使宅基地所有权相关权能。一是宅基地分配权。村民事务理事会协助对符合宅基地申请条件的村民依申请按户分配宅基地。未经同意，任何人不得擅自占用集体土地建房。二是宅基地收回权。村民事务理事会协助收回闲置废弃的宅基地。三是积极维护村民收益权。村民事务理事会积极维护本集体和村民的权益。村民事务理事会在村民和村委会、乡镇政府之间架起沟通的桥梁，将村民的心声反馈到上级部门，让县政府制定的政策能够切实反映民意。四是宅基地监督、管理权。配合各相关部门合理编制村庄规划及村土地利用等规划，按照规划管理使用宅基地，对宅基地的利用情况监督，防范违法违规占用宅基地行为。

（2）保障宅基地使用权。余江区大力推进农村房地一体的宅基地使用权及房屋所有权确权登记发证工作，通过全面深入开展宅基地及农房调查，弄清宅基地权属来源，对权属来源合法、符合“一户一宅”政策的宅基地及农房依法依规办理不动产登记，给农民颁发产权证书，充分保障农民宅基地的用益物权。农村房地一体确权登记为宅基地流转及抵押奠定了坚实的产权基础，极大减少了因权属不清导致的交易纠纷，降低了交易成本，提高了交易效率。同时，对不符合“一户一宅”政策的或权属有争议的宅基地只调查不确权登记发证，并且严禁为小产权房办理不动产登记，通过确权登记提高违法成本，倒逼依法依规利用宅基地，此举有效遏制了违法违规占用宅基地的问题发生。