中国共产党统一战线工作党内法规建设的现状和进路

摘要：统一战线是党的总路线总政策的重要组成部分，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。应从推进中国式现代化，实现国家治理体系和治理能力现代化的战略高度认识加强统一战线党内法规建设的重大意义。党的十八大以来，初步构建起了由党章、专门条例、相关条例等构成的统一战线制度体系。但还存在规范内容不完整、结构不完备、执行不到位、体系性和协同性不强等明显短板和不足。应进一步完善统一战线党内法规体系，提升相关党内法规的可操作性和实效性。

关键词：中国共产党；统一战线工作；党内法规；体系建设

中图分类号：D621 文献标志码：A 文章编号：2097-5406（2025）01-0100-017

一、问题的提出

党的十八届四中全会《决定》明确将中国共产党的党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，推动党和国家治理各领域制度化、规范化、法治化。党的十九届四中全会《决定》将“巩固和发展最广泛的爱国统一战线”作为“坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”的重要内容。统一战线是党治国理政的重大战略问题，应从推进中国式现代化，实现国家治理体系和治理能力现代化的战略高度认识加强统一战线党内法规建设的重大意义。

统一战线作为党的总路线总政策的重要组成部分，因其工作范围和对象的复杂性和变化性，在规范依据上呈现政治性和政策性等突出特点。2015年《中国共产党统一战线工作条例（试行）》的印发既是党领导统一战线工作由政策调适转向党内法规调适的重要标志，亦被认为是统战工作走向规范化的标志性开端。2020年《统一战线工作条例》印发后，统战工作有了正式、专门的主干党内法规。此后，理论界逐步形成关于统一战线制度化法治化、统战工作规范体系等共识性概念，围绕统一战线及其工作法治化的概念内涵和基本进路、统战工作规范体系的构成、统战理念与法治理念的结合等命题开展探究，形成较为清晰、明确但不尽一致、相互争鸣的学术观点。

当前，理论界普遍以2020年“条例”作为统战工作法治化的正式开启，“统一战线工作法治化”这一概念此后也得到普遍认可和使用，（李晓艳：《统战工作法治化的意蕴内涵与实践进路》，《上海市社会主义学院学报》，2021年第6期。）研究重心开始转向统战工作规范体系的构建。关于统战工作规范体系的构成，主要有两种观点：一是“双轨制”，即统一战线法规体系呈现国家法律法规体系和党内法规体系并存。（赵华明、李丽娜、刘英杰：《新时代统一战线立法体系的构建与完善》，《辽宁省社会主义学院学报》，2019年第1期；严华、庞鹏：《统一战线法规体系建设研究》，《重庆社会主义学院学报》，2016年第3期；胡利明：《论创新构建统一战线法律体系》，《统一战线学研究》，2017年第1期。）其理由是统战工作既是党的特殊群众工作，属于党的事务范畴，又存在于国家治理体系，不少内容涉及公共事务；（中共重庆市大渡口区委统战部、中国统一战线理论研究会重庆基地：《把握统战理念与法治理念结合度的科学路径》，《统战理论与实践》，2016年第1期。）一是“单轨制”，即统战工作法规体系建设指党内法规制度建设，其理由是应对统一战线与统战工作予以明确区分，统战工作的逻辑起点在党内，统战工作法治化是对中国共产党而不是对全体公民的规范。（邓凯：《统战工作法治化的科学内涵和恰切路径》，《天津市社会主义学院学报》，2020年第3期；胡利明：《论创新构建统一战线法律体系》，《统一战线学研究》，2017年第1期。） 此外，还有学者提出统一战线“软法治理”概念，认为统战工作的开展以统战软法为依据，恰当借用统战硬法作为辅助。（邱冠文、张丰清、梅伟丽：《我国统战工作软法治理问题研究——基于法学与统战理论融合的视角》，《中央社会主义学院学报》，2016年第2期。）持这一观点的学者多将党内法规和党内规范性文件认定为软法。（李晓艳：《统战工作法治化的意蕴内涵与实践进路》，《上海市社会主义学院学报》，2021年第6期；邱冠文、张丰清、梅伟丽：《我国统战工作软法治理问题研究——基于法学与统战理论融合的视角》，《中央社会主义学院学报》，2016年第2期。）

统战工作的本质是党的群众工作，其工作对象的特殊性和特定性不同于一般的群众工作。一方面，统战工作对象的党外性和广泛性决定了党内法规和规范性文件具有显著的“外溢”现象，规范内容往往兼具党内事务性和社会公共性，因而容易形成党内规范体系与国家法律体系的规范“竞合”。另一方面，统战工作涉及的民族、宗教、侨务、非公经济等领域相对独立分散，各具特色，碎片化现象显著。把统战工作纳入法治化轨道，并不意味着统战各方面的工作都要以法律法规形式加以规范。这不仅做不到，而且与统战工作的性质和任务不相适应。（殷啸虎：《统一战线法规体系的构建与完善》，《重庆社会主义学院学报》，2016年第5期。）统战工作法治化并非简单的行政化、规程化、固定化，而是在制度化、规范化、程序化的前提下，平衡规范确定性与实践灵活性。

当前研究充分论证了统战工作规范化和法治化的必要性，但统战工作规范体系的理论依据及其内涵和外延仍有待明确。统战工作规范如何按照法律类型和内容分类，构成一个体系化、有机联系的统一整体，在政策、国家法律和党内法规中形成对应的场域自觉，在这一问题上还有深化空间。

构建统战工作规范体系的关键在于从工作实践出发，识别统战工作开展对各个类型的法律法规和政策的差异性需求。统战工作对规范供给的指引功能、协调功能和约束保障功能的需求往往大于法律的原则性、宣示性确认功能的需求，这就要求增强规范体系对领导主体和工作主体，即中国共产党及其行为的匹配性、操作性和实用性。从立法和制规技术的角度看，以中国共产党为主体直接发挥领导作用的事项，宜制定党内法规。（管华：《党内法规制定技术规范论纲》，《中国法学》，2019年第6期。）尤其是直接关乎党的自身建设和治国理政，且国家法律法规框架下的行政科层制难以完成的工作领域，应充分激发党内法规的政治权威和综合协调功能。因此，从当前统战工作的实际需求和党内法规的规范性质出发，统战工作应主要以特定层级和类型的党内法规的调适为主。

本文在现有研究对统战工作法治化的认识基础上，全面梳理涉及统战工作的制度、法规及其配套规范性文件，从党内法规立法体制和执行效能出发，探讨统战工作党内法规体系的构成要素、立规路径和规范构造，以期推进统战工作党内法规体系建设分工明确、程序科学、衔接顺畅，增强统战工作的制度化、规范化、程序化。

二、统战工作党内法规和规范性文件现状及党的十八大以来的建设进展

党的十八大后，在加强党的全面领导，全面依法治国，推进现代国家治理的大背景下，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规建设，党的十八届四中全会把形成完善的党内法规体系确立为建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，对党内法规制度建设作出明确部署。截至2024年3月，全党现行有效党内法规共3890部。其中，党中央制定的中央党内法规221部，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的部委党内法规202部，省、自治区、直辖市党委制定的地方党内法规3467部。张劲：《持之以恒推进依规治党——新时代党内法规制度建设》，《党建》，2024年第6期。统战工作作为党的一项极其重要的工作，是党内法规建设的重要领域，也取得重要的进展，主要集中于《党章》的规定、统战工作专门法规、其它类型党内法规中关于统战工作的专门条款和统战工作的规范性文件。

（一）《党章》关于统一战线和统战工作的相关规定

《党章》“总纲”第22自然段明确了“进一步发展和壮大由全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者组成的最广泛的爱国统一战线”的要求，以及巩固和发展最广泛的爱国统一战线的各项方针、政策和重要政治理念。从党内法规体系的顶层设计上明确了统战工作的定位。

此外，“总纲”第10自然段将“坚持统一战线”作为党“必须倍加珍惜、长期坚持，并在实践中不断丰富和发展”的宝贵历史经验；（党的二十大《党章》“总纲”部分修改时，在“十个坚持”基本经验中，就包括“坚持统一战线”。）第16自然段写入“毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展”的方针；第17自然段写入坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度，“发展更加广泛、更加充分、更加健全的全过程人民民主，推进协商民主广泛多层制度化发展”“实现国家各项工作法治化”等内容；第22自然段是关于党的民族工作和宗教工作的方针；第32自然段写入“共产党员必须同党外群众亲密合作，共同为建设中国特色社会主义而奋斗”的内容。值得注意的是，“总纲”第17自然段中关于“实现国家各项工作法治化”的规定，这一内容是党的十六大开始写入《党章》的，既是对国家各项工作的要求，也是对党领导国家各项工作的要求，对于统战工作同样具有指导意义。

在《党章》正文条款中，涉及党的统战工作的条款有5条，第二章“党的组织制度”第18条写入党的中央、地方和基层组织要“经常讨论和检查”统战工作的要求，明确将统战工作规定为各级党组织的一项经常性工作；第五章“党的基层组织”第33条写入国有企业和集体企业中党的基层组织领导统战工作的内容；（第33条关于党的基层组织统战工作的规定系党的二十大《党章》新增内容。）第六章“党的干部”第35条写入重视培养、选拔少数民族干部的要求，第37条写入“党员干部要善于同党外干部合作共事，尊重他们，虚心学习他们的长处”“党的各级组织要善于发现和推荐有真才实学的党外干部担任领导工作，保证他们有职有权，充分发挥他们的作用”的规定；第九章“党组”第48条将“团结党外干部”规定为党组的主要任务。

（二）统战工作专门党内法规

党的十八大以后，中共中央先后发布《中国共产党统一战线工作条例》（2015年试行、2020年修订）《社会主义学院工作条例》（2018年）、《中国共产党政治协商工作条例》（2022年）三部统战工作专门法规。条例是“对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定”（《中国共产党党内法规制定条例》第5条。）的党内法规，其在党内法规体系中的位阶仅低于“党章”和“准则”。截至2024年6月，现行有效党内法规中的“条例”共47部，统战工作专门党内法规是除了党的组织工作相关法规、纪律工作相关法规外占比较高的，表明了中国共产党在党内法规建设中对统战工作的重视。（根据《中国共产党党内法规汇编》、北大法宝法律法规数据库和人民数据网综合统计。）

2015年5月颁布的《统一战线工作条例（试行）》是第一部综合性的统战工作党内法规，2020年12月21日，中共中央正式印发了新修订的《中国共产党统一战线工作条例》，对试行条例进行实质性扩充和修改，在试行条例确定的六大工作领域的基础上，将港澳台统战工作与海外统战工作和侨务工作单列，新增了新的社会阶层人士统战工作和统战部门自身建设工作，明确了大统战工作格局的基本要求，强化了统战工作的整体保障和监督，其体现的法治思维和水平，清晰地表达了统战工作法治化的发展方向。

2018年12月22日，中共中央批准并发布的《社会主义学院工作条例》是党中央制定的第一部关于社会主义学院工作的党内法规，从法规角度推动社会主义学院办学制度化和规范化。从规范内容上看，《社会主义学院工作条例》是第二部统战工作类的专门法规，具有较强的“工作规范”的性质，不仅包含性质确认、组织确立等实体条款，更包含教学、科研、对外交流、学员管理等工作的程序性条款。此外，还明确了各级社会主义学院接受各级党委必要支持的保障性条款，具有较强的指引性和可操作性。

2022年6月13日，中共中央发布的《中国共产党政治协商工作条例》是关于政治协商工作的第一部党内法规。条例规定了政党协商和人民政协政治协商两种政治协商的基本方式；规定党中央对政治协商工作实行集中统一领导，明确了地方党委、党委统战部、政协党组在政治协商工作中的主要职责；规定了两种政治协商的协商对象和内容、协商形式和程序及政治协商的保障机制。政治协商是中国共产党开展统战工作的重要形式，也是统一战线参加国家治理的重要实现形式。