迈向应急治理：公共管理视角下应急管理研究的进展与展望

中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：2097-5406（2025）03-0064-022

一、引言

面对“乌卡时代”的复杂挑战，公共管理者需深刻反思应急响应机制的制度缺陷与执行偏误，探索更高效精准的治理模式与政策框架。①习近平同志强调，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分①；党的二十大报告指出，应建立大安全大应急框架、完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。推动跨部门、跨系统的充分整合，实现信息共享、资源调配与决策执行的有机统一，引导政府、居民、社会组织等行动者共同参与②，从目标任务、组织体系、法治体系、责任体系等维度全面搭建应急治理体系③，成为构建应急管理新格局的重大议题。

从广义上看，应急治理是指党、政府、社会组织、居民等多元主体依托现代科技和管理方法，对突发公共事件实施全过程管理，以保障人民生命安全和社会稳定运行的治理活动。④近年来，应急治理视角下的应急管理研究不断丰富，展现出前所未有的多样性与复杂性，然而部分研究结论仍呈碎片化与冲突性。③在此背景下，对既有研究进行系统梳理尤为重要。本文梳理了近五年（2019年12月至2024年12月）间30本代表性英文期刊504篇相关文献，总结研究热点与发展趋势，为拓展新时代应急管理理论体系、推动实践创新提供借鉴。

二、研究设计

本文样本文献的数据来源、检索和筛选条件以及分析方法如下。

步骤一：选取期刊。基于2020 年社会科学引文索引（Social Sciences Citation Index），选取影响因子排名前47位的公共管理期刊，并补充14本虽未列入排名但在应急管理领域有高度研究价值的期刊。综合期刊的研究主题、排名、语种等因素，最终选取27本公共管理期刊与3本应急管理期刊进入分析。为确保选取期刊的合理性与代表性，邀请三位在应急管理领域有丰富研究经验的学者担任核查人。三位学者一致认同所选期刊。

步骤二：检索文献。以WebofScience与JSTOR数据库为数据来源，检索2019年12月至2024年12月间的应急管理文献。本研究采取人工检索方式，结合“Disaster”“Tur-bulent”“Crisis”等新兴风险相关目标词，“Flood”“Hurricane”等风险相关专有名词以及“Crisis Management”“Emergency Management"等应急管理相关术语进行并联检索。基于文章题目、摘要及关键词，严格筛选符合主题要求的文献。最终检索出577篇论文。

步骤三：筛选文献。为确保分析的科学性，本文遵循系统性文献综述及元分析方法（PRISMA），保证筛选质量并提升过程的可追溯性与可重复性。③筛选主要分为两步：一是阅读文章摘要，剔除短评、评论、书目介绍等非学术研究型文献52篇；二是阅读全文，仅保留与主题相关的文献，最终得到504篇有效文献样本。

步骤四：数据分析。首先，对样本文献进行系统分类。对每篇文章进行细读，初步归类不同研究主题;对于涉及多个议题的文献，结合其核心研究方向，归入最相关的主题。其次，构建分析框架。挖掘不同研究主题间的内在联系，以应急治理理论作为分析背景，构建系统性的研究框架。最后，持续优化修正。将各篇文章与总体分析框架进行反复比对，不断提炼、调整、修正，直至形成完整、科学的应急管理研究框架。

三、研究议题：基于治理视角的拓展

传统应急管理研究多以政府为核心，强调其在应急管理中的主导作用，且不同研究板块之间相对独立，未形成系统化的协同框架。近五年的研究在总体上呈现出一个新的特点，即将应急管理视为一个多主体协同治理的过程。基于此，本文以应急治理理论作为文献分类的依据。一方面关注国家应对重大风险挑战的宏观路径与方法，将针对应急治理总体路径进行的研究归为一类，包括应急治理体制结构，应急治理价值伦理，以及应急治理技术工具三个方面，共166篇文章。另一方面探讨政府、市场、社会参与应急治理的具体路径，其中，政府维度涉及应急政策制定与治理能力建设，共194篇文章;社会维度聚焦社区韧性、非营利组织韧性等，共54篇文章;政社合作层面涵盖信息沟通、信任构建及政策遵从等，共90篇文章（如图1）。涉及市场维度的文章几乎没有。

（一）应急治理的框架性研究

1.应急治理的制度基础与组织结构

在“乌卡时代”，广泛存在的突发事件给政府治理体制带来了严峻挑战。公共卫生事件作为一种跨界性危机，集中暴露出以科层架构为主的应急治理体制与问题结构的不匹配，尤其是在组织网络、组织联动等方面效能欠佳。现实困境促使研究者更为关注应急组织网络，探索建立应急治理共同体来增强组织适应性，从而实现对跨界危机的整体性治理。①

其一，政府仍然被视为应急治理的关键一环，但更多研究开始嵌入更广泛的体制问题，关注政府体制与结构的适应性，包括国家体制和财政体制。在国家体制方面，联邦制国家相较单一制国家，整体上呈现出更高程度的政策制定灵活性与职责划分。②从加拿大与美国等联邦制国家的实践来看，国家层面政策的“非模板化”不仅为地方政策的多样化提供了空间，还促进了国家层面决策的再创新。并且，由于联邦体制对于规范化、正式化流程的要求与依赖度更高，有利于界定公共部门间合作与责任的边界。③另一方面，良好的央地关系有利于提升危机应对的有效性。在央地关系的制约以及避责心理的双重作用下，地方政府在进行危机决策时可能会忽视专家建议。这要求中央在决策上赋予地方更多的自主权与灵活性，增强地方政府在危机政策制定与施行过程中的韧性。④国家财政体制影响政策制定的协调性与回应性。危机应对中的财政政策可以被分解为危机前的财政阻力、危机后的财政复苏和长期财政更新。③地方政府收入结构和服务结构等具体特征，对于财政复苏和更新至关重要。此外，应对突发事件初期制定的就业补贴与社会援助等福利政策，有可能会造成财政预算及支出的收紧，必须根据财政状况的变化进行适时调整。

其二，研究者认为，在发挥政府作用的基础上，非营利组织、私人部门、社交媒体、社区居民和其他组织等结构性力量的参与，能提升应急治理体制与结构的适应性。学者们观察到，建立与第三部门的合作关系已经成为各国政府应对危机的重要战略选择。然而，现阶段针对非政府组织在危机治理中的参与，，尤其在协调跨组织合作中发挥作用的研究较少。③出于责任划分、透明度以及公共利益等因素，学界关注到政府在危机中也许难以承担发起并引领跨组织合作的责任，于是将目光转至非政府组织的功能：其一，针对危机情境中政府与社会的协调问题，非政府组织以合作者的身份发挥资源纽带作用；其二，非政府组织具备担当跨组织合作领导者角色的能力，能够有效协调并推进组织合作;其三，私人行动者的积极活动打破了以往公私合作的常规策略，形成了一个非传统的协调机制，有效稳定了制度与策略中的不确定因素，保障了危机状态下公共服务传递的稳定性与可及性。这对于提升公共服务的品质具有重要意义，尤其表现在提供紧急医疗卫生服务、接种疫苗以及保障关键生活物资等方面。①

在我国，非政府组织活动空间有限，然而它们在横向与纵向两方面与政府部门达成了有效合作治理。具体体现在三个维度：一是发挥社区（村）力量，与处于危机中的民众保持追踪与联系，全面、高效、及时地递送信息；二是发挥非政府组织的沟通桥梁作用，利用非政府组织形成国家与社会间有效的沟通渠道；三是将社会组织作为帮助个人应对新兴风险的非正式渠道，在此基础上形成群防群控。此外，学者们关注以党建引领等组织工具为核心的应急治理共同体模式。党的十九届四中全会提出，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。②通过党的建设激发各治理主体在危机应对中的责任感、认同感与使命感，在共同参与、共同管理和共同监督的过程中实现良性循环，加快建构应急治理共同体。

2.应急治理的价值导向与伦理考量

一方面，应急管理涉及多种公共价值及其相关冲突问题。突发性公共卫生事件迫使公众和政府重新进行价值选择，反思个体生命权和健康权在个人、家庭、国家之间的配置，即个人、家庭、国家在个人生命健康上应该承担什么责任？政府和公众的价值判断与价值选择可能存在较大差异。面临潜在危机，个人自由与公共安全可能产生冲突，需要重新审视个人自由的边界。个体在“应激”反应中对公共价值的判断受潜意识、身份、生活习惯、文化教育等的影响，个人自由权倾向于关注收入而非珍惜生命。政府的价值判断应当在公众健康、个体自由以及经济发展中寻求平衡③，将统筹应急管理、安全生产与经济社会发展视为应急治理的重中之重。

另一方面，研究者特别关注危机应对措施如何影响公共价值与公共伦理。首先，在重大突发公共卫生事件中，技术进步在提升应急效能的同时加剧了数字化监控与隐私保护、公众知情权与个人信息权之间的紧张关系。例如，追踪病毒感染者位置的数字技术，在从东亚国家逐渐普及至全球范围的过程中备受争议。政府在借助数字工具进行应急治理的过程中，需要时刻重视公民的隐私权不被侵犯。其次，街头官僚的自由裁量权、程序正义与互动正义等议题成为行政伦理研究的热点。① 街头官僚不仅是推进危机应对工作的重要力量，同时也在这一过程中不断扩展政治生活空间。基于危机政策实施对于灵活性的需要，在街头官僚群体中出现了自主裁量权边界拓宽、可利用资源扩展以及权力行使束缚减轻的倾向。②虽然这是在特殊时期出现的变化，但是极有可能在非应急时期得以延续。③ 再次，不同类型防控措施的选择与使用在一定程度上影响着公共价值与公共伦理。相比静态管理、限制国际旅行、限制人群集聚、关闭餐厅与学校等往往被视为效率较低的封闭性、管制性防控措施，建议人们佩戴口罩的政策措施的效率明显较高，并被认为是一项有效保护社会弱势群体利益、防控仍传染性公共卫生事件的必备措施。即便如此，保守派与年轻群体对社会不公的负面情绪仍加深了他们对政府危机管理的不满，表现为对强制佩戴口罩等政策措施的持续抵制。

研究者们普遍意识到，街头官僚伦理判断能力的缺乏在应急状态中得到凸显。比如在美国，对经济性与效率性的过分追求使得一些管理者忽视了对公共健康和人性的关注，不断出现将死亡赋予“经济”价值的行为，这被研究者视作一种“公共价值失败”。一些学者提出，战略决策者和街头官僚都需要提高危机中的伦理判断能力，深人考虑并平衡公共价值与死亡关怀的关系。

3.应急治理的技术赋能与数字转型

近几年，治理新兴风险与系统性风险的需要促使学者更深人地思考数字化技术如何更好地与组织结构和问题结构相结合，以及如何处理应急技术与应急伦理之间的关系。一方面，研究者针对社交媒体在应急治理中所发挥的自组织作用进行研究。在信息爆炸时代，社交媒体在应急治理中扮演着越来越重要的角色，形成一个连接多个参与群体、并形塑其行为的机制。通过这一机制，社交媒体可以推动“自组织”形成，提高政府应急管理政策的透明度，扩大应急管理政策的社会响应面，最终提升政策的可接受度和可实现性。以社交媒体的信息网络为基础形成的自组织行为塑造机制，对于应对危机爆发期的信息不对称和信息协调难等困境能发挥重要作用。④

另一方面，研究者重点关注数字化转型如何改善应急管理中的网络协调。其一，各种新型技术有效提升应急治理效率。例如，元网络分析方法可以抽象各种类型的实体（例如救援行动者、任务、信息和资源）及其相互作用，识别因其复杂关系引起的低效问题并提供解决方案。元网络方法在分析突发事件中各类组织之间的协调和通信方面的效用已在现有研究中得到了检验和证明。①再如，交互式虚拟模拟的应用能够帮助危机管理不同行动者之间的网络化协同，在不同灾难场景中进行协作和决策。②其二，关注以信息通讯技术（ICT）为代表的技术采纳、技术扩散以及对建立合作关系的意义。ICT包含地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）等工具，有助于及时收集、处理和传播信息，并建立多样化的通信渠道，协调众多机构之间的协作。社区居民也可以利用各种形式的ICT，来协调应急准备和应急响应。目前，尽管大多数应急准备网络中的非中心组织的ICT应用水平很高，但非正式网络和应急响应网络中的中心组织的应用水平却不高。组织在使用ICT时，需要与其目标、结构、任务、信息通讯能力以及在合作治理网络中扮演的角色保持一致。③