注意力分配、任务结构与应急效果差异

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：2097-5406（2025）03-0086-016

一、问题提出与文献回顾

随着多元风险叠加并存，地方政府的应急管理能力及其效果逐渐成为理论与实践的重要议题。自中央至地方逐步建立了以“一案三制”为核心的综合性应急管理体系后，我国基本形成了统一的应急响应机制和运作流程，极大地提升了地方政府的应急效率，取得了较为良好的应急效果。然而，应急制度在基层的实际运作中，不仅应急管理过程出现了不均衡现象，①而且应急效果也存在巨大差异。以研究对象E省A、B两县为例，在2021年夏汛期间，尽管两地制度结构相似、自然条件相近、治理措施相仿，却产生了“21人死亡”和“无人伤亡”两种反差巨大的应急效果。这种差异化的应急效果是如何生成的？

既有文献将影响应急效果差异的因素主要归类为制度性因素与非制度性因素两方面。制度视角将应急效果视为体系建设的结果，认为制度的完备性能够有效提升基层应急管理绩效。② 随着应急体系的日益完善，研究视角逐渐由制度构建转向制度运行，尤其关注执行层面的行动差异所带来的效能分化。③在此基础上，学界进一步深入探讨计划适应机制、资源与利益分配机制、应急预案执行、指挥体系变动等对应急效果的实际影响。③另一方面，聚焦于非制度性因素的研究揭示了制度之外多种情景变量的交互作用。③事件风险状态、事件严重程度、预防能力等因素的耦合形成了多条作用于治理效果的共治路径，特别在数字化背景下，技术平台对协同治理效能的支撑作用愈发受到关注。@同时，基层应急治理赋权也在很大程度上关系到应急效果。①

上述研究虽然给出了基于应急管理过程的一般性解释，但尚未厘清产生应急效果差异的持续性机制，亦未能揭示应急效果差异背后制度、组织与情境的交互过程。要解释应急效果差异，就必须了解基层组织是如何开展应急工作的。从科层组织过程观之，当制度环境趋近时，政府主要通过任务配置的方式对应急效果产生影响，上级政府派发的任务往往具备竞争性，代理人会根据自身注意力配置工作任务，进而出现选择性执行的特征。那么基层组织面对多任务情境如何分配注意力？将应急任务置于何等重视的程度？什么样的应急任务结构更容易产生良好的应急效果？对上述问题的回答有利于打开应急过程的“黑箱”。为此，本研究立足于基层应急管理面临的多任务情境，从注意力分配的视角出发，考察县级政府完成应急管理任务的过程，为系统回答在相同的制度条件下，为什么会产生应急效果差异，是什么样的因素造成这些差异提供有益尝试。

二、分析框架

现有研究关注注意力分配的三个面向：一是组织结构提供了注意力分配的机遇空间。已有研究表明，我国层级政府的委托一代理结构中客观存在着注意力竞争行为。①二是组织的计划与任务结构影响着人们的注意力分配，塑造着组织的注意力周期和自主性。②③三是组织任务环境会诱发个体的策略性行为，进而通过注意力分配规避组织风险。④下文将结合注意力分配与组织任务结构，考察非常态情境下注意力分配影响应急效果的内在逻辑，并尝试构建新的解释框架。

（一）注意力分配：多任务委托—代理结构下组织任务的确定、派发与执行

早在20世纪60年代，西蒙就注意到人类决策行为中的有限理性，提出了注意力分配理论。他认为，注意力分配是决策者在外部环境因素和个体主观因素双重影响下，将注意力集中在某些方面，并忽视其他方面的过程。在组织学中，组织运作通常以任务的方式展开，注意力分配就变成了决策者有意识地设置组织议程、完成组织任务的过程。在基层应急管理活动中，组织注意力分配是一个围绕应急任务展开任务确定、派发、执行、考核、谈判的过程。？在多任务情境下，组织的多任务之间存在着竞争关系，③上下级政府围绕多任务展开目标分解与整合：上级政府会设定考评指标来影响下级的任务组合，③使下级政府优先推进某些关键任务。基层政府并非平均分配资源去完成所有上级派发的任务，而是在有限时间、资源和能力约束下，根据激励强度、任务关联与风险属性等因素，@对任务进行识别、排序、整合与协调，形成组织可实际执行的任务组合，即组织自身的“任务结构”。它并非既定存在，而是一个在注意力分配驱动下动态生成、因情境而异的任务配置结果，体现了组织在委托一代理结构下的自主性。

（二）任务结构差异：基层政府中注意力分配的表现形式

依据地方政府的考核性质，多任务间的关系可划分为相互独立、相互补充与相互冲突三种情况。例如，经济发展在一定程度上可以促进公共服务供给，而政府对环境保护的重视可能会导致地方经济增速出现结构性下调。①这表明多任务之间通常受考评制度的影响且难以互为替代。此外，突发事件的广泛性、不确定性为其嵌人政府常态化管理提供了可能，②因此突发事件常难以独立于其他任务，呈现补充或冲突关系。与此同时，代理人在既有的任务关系外，会根据自身的主观理解对任务进行进一步的赋权与分解。在组织注意力研究中，关于多任务情境下的注意力配置方式已有较多探讨。研究普遍认为，组织或个体在资源有限的条件下，如何分配时间和认知资源是影响任务执行质量的关键变量。③④③其中，科维洛等人（Decio Coviello）提出了一种清晰可操作的划分框架，指出代理人进行注意力配置的方式主要包括两种：一是并行配置，即在同一时间段并行处理多项任务，注意力在各任务之间不断分散与切换;二是序贯配置，即在给定时间内对各项任务依次进行处理，每次聚焦一项任务，完成某项任务后再转向下一项。这一划分源于对时间与任务配置关系的经济学建模，强调任务分配模式对绩效表现和资源使用效率的系统性影响。③尽管该框架最初用于研究个体代理人在多任务情境下的时间分配行为，但其核心逻辑对于理解组织层面，尤其是基层政府在多任务治理过程中的任务配置与执行，同样具有理论启发意义。除了科维洛等人提出的多任务配置的时间逻辑，在我国的基层治理实践中，还存在一种在任务执行层面的具体策略，基层组织将具有互补关系的任务加以融合，形成结构间相互关联、功能上相互补充的“嵌套式”关系，如项目制中的“打包”政策执行中的目标组合等。？因此，结合多任务关系类型和注意力配置方式，主要形成了两种任务结构，具体表现为：

第一，多任务独立与冲突下的平行执行。“千条线、一根针”往往是基层政府普遍面临的时间与任务困境，在多项任务相互独立或相互冲突的情景下，基层政府通常难以通过结构化的组织协同整合资源，因此代理人倾向于选择平行执行的方式，即将各任务分别“发包”给不同的部门或人员，实现组织注意力的并行推进。同时，若某项任务与其他任务并行推进的干扰过大，组织也会临时采用“先做A后做B”的序贯策略，降低任务间的资源竞争性。但无论是并行配置还是序贯配置，在平行执行的结构中都强调任务的分散化配置，这样既能减少其他任务对中心任务的干扰，也能保持组织运转的连续性与稳定性，各任务之间形成了松散关联的状态，组织内承接各任务的主体间关系也随之减弱，形成了相对分散的权责关系。由于新任务的增加对原有任务结构的干扰有限，平行执行的方式可以保持主体对中心任务的持续关注，具有机动灵活的特性。然而，频繁的任务切换可能会削弱组织整体的注意力，降低信息处理效率，尤其在复杂情境中更容易造成决策失误，①组织内部的不确定性也随之提升。

第二，多任务互补下的嵌套执行。在多任务呈现相互补充关系时，基层政府往往倾向于嵌套执行，将应急任务与常态化工作在项目层面加以融合，以此重组组织的任务结构并提升应急管理效率。其中，序贯配置是实现任务嵌套逻辑的重要操作机制。基层组织通过对不同任务间的资源调配和注意力投放顺序的合理安排，使得多个任务在同一流程中彼此连接、融合为一个嵌套系统。科维洛等人指出，序贯执行在减少多任务对个人注意力的干扰、提高工作连贯性方面具有潜在优势，有助于实现帕累托改进。② 在我国实践中，基层政府存在着“打包”的项目运作模式，通过项目融合和捆绑将组织意图融入上级“发包”的项目中，既能整合财政项目动员地方的整体性资源，又能借项目之势实现地方的发展战略和规划。③在应急管理场景中，这一模式表现为将防汛、生态保护和文旅等任务融为一体的流程安排。通过梳理各任务之间关系和所需资源，确定任务推进顺序，并在关键节点设置衔接机制，从而提升应急管理的机动性和稳定性。如此，基层政府既能整合有限的资源围绕发展战略配置任务，也较易形成以领导者为中心的组织结构和权责关系，从而在一定程度上缓解基层政府注意力短缺的困境，提升应急管理执行中的协作程度。然而，嵌套执行并非在任何条件下都能完全复制，其效果取决于任务间的匹配程度、跨部门成本等，需要基层政府具备较高的统筹整合能力。

由此，地方政府通过平行或嵌套的分配方式，确定了组织在一定时间内的工作权重。同时，也从纵向上重塑了组织的责任落实模式，进而影响了组织执行效果（见表1）。

（三）作用机理：任务结构影响应急效果的内在逻辑

任务结构是组织注意力分配的结构化体现，决定了基层政府在多任务环境中如何进行责任配置与资源投入。也就是说，组织将注意力赋予哪些任务、赋予多少，最终都会在任务结构中表现为具体的责任执行与落实。“分级负责、属地管理”是地方政府进行应急管理活动的重要原则之一，基层各项任务的落实主要依靠属地管理责任制和包保责任制。在这一制度框架下，围绕着差异化的任务结构，形成了不同的履责方式和责任后果。因此，基层应急效果本质上体现为注意力分配作用于不同任务结构的责任后果。从基层责任制的执行过程来看，明确责任承担主体、依据职责划分工作是其关键特征，①而应急管理中的责任落实则高度依赖信息的有效传递与即时响应。由此可见，在注意力分配影响应急效果的路径中，基层应急活动中的责任主体、责任履行、信息传递和响应措施是关键要素，具体表现为：

第一，责任主体的归属层级。作为应急管理权责落实的载体，实际责任主体的层级越高，影响范围越大，表明组织赋予该工作的注意力和支持资源越多，整个组织的积极性越高，动员和整合资源的能力越强，更可能实现较高的工作绩效。②第二，责任履行的整合程度。不同的任务结构决定了履责过程是单点执行还是多方协同，以及是否存在统一的调度机制。合理的任务安排可以促使相关部门在制度框架内形成稳定的协作关系，便于进行监督考核与责任追溯，提高组织运行的协调性与可持续性。第三，信息传递的顺畅程度。任务结构影响信息传递的路径与速度，组织任务衔接性越强，上下层级联系越紧密，更容易形成畅通的信息传递路径，有利于组织在突发事件中快速反应。第四，响应措施的匹配能力。任务结构在一定程度上决定了资源配置和调度逻辑。如果在任务设计中已考虑到应急资源的整合机制和响应链条，便可以在突发情况下实现快速动员与精准匹配，从而提高整体处置效率。

本文引人注意力分配考察多任务情境下的应急活动效果（见图1）。具体而言，在多任务情境下，组织的注意力分配表现为对应急任务的配置，进而形成两种任务结构：在平行执行的结构下，相互独立且松散关联的任务结构推动了责任下沉和组织权责分化，进而造成信息分散、资源分散、动员能力弱化和应急响应偏差，削弱了应急效果;而在嵌套执行的结构下，相互衔接的任务关系促进了责任主体协同，强化了上下级和各部门主体、资源、信息的整合，在畅通组织信息渠道、凝聚组织共识、强化资源整合和动员能力的过程中提高了应急响应效率，从而实现了良好的应急效果。