党组织引领基层智治的外化效应及其风险治理

摘要：党组织引领基层智治是加快推进基层治理体系和治理能力现代化的重要途径，亦是顺应信息时代发展潮流、以中国式现代化推进中华民族伟大复兴的必然趋势。在这一治理实践中，呈现出智治主体全时空在场化、智治行为全过程流动化、智治平台全链条共通化、智治服务全方位一体化的外化效应；但同时也表现出从“简化”到“减化”的技术依赖风险、从“赋能”到“负能”的技术异化风险和从“提质”到“提绩”的信息形式主义风险。当下，应当坚持以党的领导引领基层智治价值理性回归、以素质培育带动干群智治思维同步提升、以多维技术集成共建基层智治融通平台、以完善制度供给有效保障基层智治秩序，共同推进基层治理迈向智慧新时代。

关键词：党组织引领；基层智治；外化效应；潜在风险；优化路径

中图分类号：D26文献标志码：A文章编号：1007-9092（2024）01-0033-014

基层治理是党领导国家与社会建设、巩固执政根基、实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。2021年4月中共中央、国务院出台的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调，加强基层治理体系和治理能力现代化建设，要“加强基层智慧治理能力建设”①。党的二十大进一步提出，完善社会治理体系要“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第54页。，明确了党组织在现代化进程中引领基层治理的科技赋能导向，推动基层治理走向智慧时代。（①《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，人民出版社2021年版，第11页。）

一、问题的提出

“科技是关键，信息是灵魂。”中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于网络强国论述摘编》，中央文献出版社2021年版，第135页。社会演变与信息技术的汇聚，创造了整个社会结构活动展现的新物质基础，曼纽尔·卡斯特：《网络社会的崛起》，夏铸九、王志弘译，社会科学文献出版社2001年版，第571页。决定了信息时代的社会结构与社会形态必将以网络化逻辑为驱动因子与内在禀赋。政治领域也不例外，有学者指出，“因为信息与沟通主要经由多样化的综合性媒体系统流通，……因此政治必须架构在以电子为基础的媒体语言上”曼纽尔·卡斯特：《网络社会的崛起》，夏铸九、王志弘译，社会科学文献出版社2001年版，第576页。。这一发展趋势实质地改变了政治过程中的操作方式与功能成效，信息技术作为一项适切性工具应用于政治场域无限的创新空间和广泛的发展前景。事实上，从农业文明到工业文明再到信息文明，与社会发展相对应的政治主题也同时经历了从统治到管理再到治理的曲折探索，人们对民主、参与、协商、合作等诸多美好价值的追求，与信息技术范式多边、开放的物质特性不谋而合，促使新兴技术在治理的场域中愈加发挥基础性、战略性、前瞻性作用。在此背景下，从属于国家治理体系与治理能力现代化范畴下的“智慧治理”这一概念得到国内学者越来越多的重视与应用。特别是在当前统筹推进基层治理的实践中，智慧要素如何赋能基层治理体系和治理能力现代化建设、充分发挥基层党组织政治功能和组织功能成为现阶段理论研究与改革实践的重点议题。

目前学界对于智慧治理的研究主要有两大路径。一是作为一种实时更新的治理手段，突出智慧治理在技术层面上高效、科学、智能的显著优势；二是对以工具理性为主导的技术治理进行反思与深究，指出需以价值理性的智慧平衡技术治理实践中的负面效应与潜在风险。参见郑磊：《数字治理的效度、温度和尺度》，《治理研究》，2021年第2期；胡雯：《新兴技术的治理困境与应对路径》，《科技管理研究》，2023年第8期。但正如学者Meijer和Bolívar在讨论智慧城市治理问题中所提出的，“这不是一个技术问题，我们应该把智慧城市治理作为一个复杂的制度变迁过程来研究，并承认社会技术治理愿景的政治本质”Meijer A.， Bolívar M.P.R.，Governing the Smart City： A Review of the Literature on Smart Urban Governance， International Review of Administrative Sciences，2016， pp.392-408.。一方面，人们对“以民为本的现代人文价值观”兰志勇、魏明：《现代国家治理体系：顶层设计、实践经验与复杂性》，《公共管理学报》，2014年第1期。的希冀与追求，并不意味着弱化和模糊治理“在公共利益最大化目标下运用公共权力维持社会秩序”陈振明：《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》，人民大学出版社2003年版，第87-88页。的政治目的；另一方面，基于“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导”习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第6页。这一基本事实，党作为最高政治力量在国家治理现代化的进程中发挥领导核心作用。因此，智慧治理研究理应回归政党政治本身，从技术赋能党组织主体功能发挥的角度出发，探索新时代党组织引领基层治理的“智慧”之道。

“智治”在本文指智慧治理，依托习近平总书记有关 “智慧城市”的思想，即“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔”《习近平在浙江考察时强调统筹推进疫情防控和经济社会发展工作奋力实现今年经济社会发展目标任务》，《人民日报》，2020年4月2日第1版。。这一重要论述包含了两层维度。就技术层面而言，从数字化到智能化再到智慧化，符合技术进步的螺旋式上升的演进逻辑。颜佳华、王张华：《数字治理、数据治理、智能治理与智慧治理概念及其关系辨析》，《湘潭大学学报》（哲学社会科学版），2019年第5期。体现在以下两点：一是技术的发展趋向，从概念建构的时空性差异来看，智慧化意味着对数字化和智能化多项技术的集成应用与更新迭代，是大数据、人工智能等新一代科技手段的整体提升，顺应技术动态的、持续向上的发展趋势；二是技术的特性表现，智慧化在数字化信息通畅、精准匹配、整体协同与智能化跨界融合、人机协同、群智开放、自主操控的特征基础上，进一步呈现出以人为本、可控可预测和可持续性发展等新特征，彰显出“智慧”本身含有的思考、分析、探求真理的原本词义。就价值层面而言，推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，强调了治理行为与过程的智慧性，是一种思维方式的变革与创新运用。Giffinger等学者指出拥有前瞻性、感知力、灵活性、变通力、协同性、自主性和战略性，这对于智慧城市的建设非常重要。Giffinger R.，Fertner C.， Kramar H.，Kalasek R.， et al.， Smart Cities Ranking of European Medium-sized Cities， Vienna University of Technology，2007，pp.155-169.可见，智慧化的过程蕴含着推动人的全面发展、社会全面进步的深刻意蕴。

综上所述，在国家治理体系和治理能力现代化的实践语境下，党组织引领基层智治的内涵即在于：一方面以先进的智慧化技术为支撑工具，促进治理方式方法的提质升级；另一方面通过推动技术理性与价值理性的深度融合，创新多元主体合作新形式，党组织既发挥主导引领作用又发挥协同动员作用，满足多元化、多层次的基层诉求，从而优化基层治理体系，提升党组织治理能力，把技术优势转化为治理效能，以实现对传统治理模式的整体超越。

二、党组织引领基层智治的外化效应

智慧要素在基层治理领域的深化革新既是实现国家治理现代化的关键举措，也是顺应信息时代发展的现实呈现。具体而言，可以通过构建“主体—行为—平台—服务”的分析逻辑来增进对党组织引领基层智治外化效应的认知。

（一）全时空实现智治主体在场化

坚持群众和党员在哪里，党的组织就跟进到哪里，可以最大程度消除因党组织覆盖面不广而带来的组织链条的缺失和领导力弱化等问题，是加强党的全面领导、完善党严密的组织体系的必然要求。当前，随着中国信息化建设的迅猛发展，一个容纳众多民众的网络空间逐渐崛起。根据中国互联网信息中心（CNNIC）发布的《第52次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2023年6月，我国网民规模达10.79亿人，互联网普及率达76.4%，而这一增量仍在继续。中国互联网络信息中心：《第52次中国互联网络发展状况统计报告》，2023年9月12日，https：//www.cnnic.net.cn/，第25页。有学者指出，信息时代“社会、空间与时间的物质基础正在转化，并环绕着流动空间与无时间之时间而组织起来”曼纽尔·卡斯特：《网络社会的崛起》，夏铸九、王志弘译，社会科学文献出版社2001年版，第576页。。“流动空间”和“无时间之时间”，强调的就是网络空间的超时空特性。面对新的时空条件，基层党组织为了减少组织领导的“空白点”，实现主体治理的有效介入和能力提升，在智慧技术的支撑下，呈现出全时空在场化的发展效应。

“流动空间”中的智治主体在场化。流动空间是指“依靠电信工具和信息系统，远距离地把同时在进行的社会实践连接和组织起来”刘可文：《网络社会的时空逻辑——对曼纽尔·卡斯特时空理论的考察》，《传媒观察》，2018年第6期。，它打破了固有的、相对静止、封闭的空间限制，使获取信息的渠道和内容得到了极大的丰富，是一种“交换与互动序列”的流动状态。置于中国基层治理的现实场域中，一方面，通过先进技术提升主体介入能力，形成全景敞视机制，强化党组织与网络空间的结合枢纽与交流点，安德鲁·芬伯格：《技术体系——理性的社会生活》，上海社会科学院科学技术哲学创新团队译，上海社会科学院出版社2018年版，第45页。把党的领导贯彻至各个领域全方位、全过程；另一方面，增强治理主体间的互动性，重视互联网空间中的民意表达与需求，以更好贯彻党“从群众中来到群众中去”的根本工作路线。从另一种角度来说，“流动空间”同时还意味着公共领域的延展和扩张，开放性、匿名性的特征通过技术的提升进一步被放大。无序的网络环境对智治主体的引领、规范要求越来越高，作为提供政治传导、稳定社会功能的基层党组织显然必不可少，它的在场对公共领域的健康有序发展至关重要，高奇琦、阙天舒、游腾飞：《“互联网+”政治：大数据时代的国家治理》，上海人民出版社2017年版，第213页。符合技术驱动下的中国政治发展逻辑。

“无时间之时间”中的智治主体在场化。“无时间之时间”是指在技术创新的支撑下，重组或压缩社会行为的先后顺序，打破传统的线性叙述方式，为我们理解信息时代的社会特征和社会互动提供了新的解释维度。“重组”和“压缩”反映出“无时间之时间”即时性和功能性的特征。一方面，信息传递的即时性、迅速性极大地缩短了治理层级间的时间差，从工具层面对基层党组织政治传导功能的发挥提供了技术支撑；另一方面，在信息社会中，“有意义事件的整个秩序失去了内在的、依照时序的节奏，而成为依其功用的社会脉络而安排的非时间性序列”谭文旗：《曼纽尔·卡斯特的流动空间及其审美意蕴》，《中外文化与文论》，2020年第1期。。这就要求基层党组织运用好信息革命成果，做大做强主流舆论，充分发挥其导向作用、旗帜作用、引领作用。正如习近平总书记所指出的，“党报、党刊、党台、党网等主流媒体必须紧跟时代，大胆运用新技术、新机制、新模式，加快融合发展步伐，实现宣传效果的最大化和最优化。实现新闻传播的全方位覆盖、全天候延伸、多领域拓展”《习近平在中共中央政治局第十二次集体学习时强调推动媒体融合向纵深发展巩固全党全国人民共同思想基础》，《人民日报》，2019年1月26日第1版。。

（二）全过程实现智治行为流动化

“流动的权力优于权力的流动”。曼纽尔·卡斯特：《网络社会的崛起》，夏铸九、王志弘译，社会科学文献出版社2001年版，第569页。相比于集中的权力代代更迭，“流动的权力”意味着更加多元主体的参与和更加民主科学的决策。习近平总书记指出，加强基层治理体系和治理能力现代化建设，要坚持全周期管理理念，坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体的工作原则。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，人民出版社2021年版，第2页。明确了党在新时代新形势下全过程推进民主建设和创新治理机制的行动逻辑。

一是智慧赋能基层治理共同体。党的十九届四中全会《决定》提出：“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，人民出版社2019年版，第28页。。表明了多元主体参与和科技支撑对构建基层治理共同体的重要意义。一方面，通过技术赋能拓展基层治理中多元主体的参与广度。根据中国互联网信息中心（CNNIC）发布的《第51次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2022年12月，我国在线政务服务用户规模达9.26亿，占网民整体的86.7%，同时研究发现政务云在曲线上已经相对成熟，进入规模化应用并产生实质性效果的起始阶段。中国互联网络信息中心：《第51次中国互联网络发展状况统计报告》，2023年3月23日，https：//www.cnnic.net.cn/，第80页。技术的应用和普及拓宽了公众参与的渠道和方式，为多元主体的利益表达提供了可能。从另一种角度来说，政治信息交流与政治文化传播也是发挥党组织政治社会化功能的过程。基层党组织利用技术工具促进政治信息普遍化流通的同时，也引导着主流政治文化的传承与发展，对于维系社会稳定和凝聚治理共同体起到重要牵引作用。另一方面，通过创新机制增强基层治理中智治行为的治理效度。根据智慧城市技术成熟度曲线，我国已开始对“跨行政职能的政府服务”的新技术进行了初步的探索和尝试，在良好的技术环境支撑下，多地政府积极开展政务服务创新实践，并持续推动先进经验共享和创新模式扩散。中国互联网络信息中心：《第51次中国互联网络发展状况统计报告》，2023年3月23日，https：//www.cnnic.net.cn/，第80页。这种跨层级、跨部门、跨地域的信息共享和协同治理确保了数据的高效流动与充分整合，为下一步统筹信息化建设和提高智慧治理能力打下了良好的基础。