科层制困境破局的中国逻辑：构建党全面领导的新型国家治理结构

摘要：新中国成立以来，中国共产党构建起了一套有别于西方的国家治理结构，在探索对传统科层制运用、改造与超越方面取得了实质性的进步。党的十八大以来，尤其是近五年来，中国共产党明确了以构建党对国家治理结构的全面领导作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支点，实现治党逻辑与治国逻辑高度互洽，进而超越传统科层制国家治理模式，充分激发出蕴含于中国制度中的现代化治理能量。中国共产党全面领导的新型国家治理结构，正是实现政治与行政辩证统一于中国国家治理现代化实践进程的组织依托，通过“政治”领导优势有效抑制“行政”的“负功能”，为消弭与科层制相伴而生的形式主义与官僚主义问题开辟了全新道路。

关键词：科层制；中国逻辑；国家治理结构；机构改革；党的全面领导

中图分类号：D621文献标志码：A文章编号：1007-9092（2024）01-0047-014

科层制（Bureaucracy）作为一种实现国家社会管理职能的重要工具，肇始于前近代社会，体现出人们对于切实突破管理活动中不确定性限制的向往与探索。进入工业文明时代，伴随行政国家（Administrative State）的正式登场，依托于更为严谨和精准的行政规制及明确的权责体系，现代科层制在实现大型组织中的控制与协调目标方面又有了更加长足的进步。然而，这些并不意味着马克斯·韦伯（Max Weber）所设想的理想科层制已经在实然状态上进入完成时。韦伯的科层制概念是在对“组织”的分析中逐渐明晰的。韦伯认为，一个社会包含有各种各样的组织，如国家、政党、行会、联盟、事务所等等，它意指一种社会关系通过特定个人的行为获得一定秩序，是一种社会关系的秩序化。参见Max Weber， The Theory of Social and Economic Organization， trans. by A. M. Henderson and Talcott Parsons， New York： The Free Press， 1964， p.56. 相反，科层制条件下的国家治理仍然面临着官僚理性的过度发展、非正式组织与“潜规则”的种种挑战，以及低效率刚性、保守性与固化差别等科层制的“负功能”问题。法国社会学家米歇尔·克罗齐埃（Michel Crozier）将其概括为科层制的恶性循环和体系的僵硬性。参见米歇尔·克罗齐埃：《科层现象》，刘汉全译，上海人民出版社2002年版，第300-301页。其中，自然也包括了中国本土语境中提及率颇高的形式主义与官僚主义问题，党的二十大报告全文就用了三次笔墨明确提及形式主义与官僚主义问题。党的二十大报告分别在“一、过去五年的工作和新时代十年的伟大变革”中“十年前，我们面临的形势”和“在充分肯定党和国家事业取得举世瞩目成就的同时，必须清醒看到，我们的工作还存在一些不足，面临不少困难和问题”以及“十五、坚定不移全面从严治党，深入推进新时代党的建设新的伟大工程”三个部分里直接提及形式主义与官僚主义问题。参见习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第5、14、58页。在“很难想象科层制的替代形式”的情况下，彼得·布劳、马歇尔·梅耶：《现代社会中的科层制》，马戎等译，学林出版社2001年版，第3页。人们只能尝试从理性官僚制的上位制度寻求相关困境的解题方案。而在引入了政党主体，倘若追问以政党为中心的中国模式缘何无论是在历史还是在现实的维度上都没有得到充分的理论论证，一个重要的原因就在于沿袭自西方理论的“国家－社会”二元分析框架限制了中国研究者对政党主体作用的想象力。参见林毅：《西方化反思与本土化创新：中国政治学发展的当代内涵》，《政治学研究》，2018年第2期。构建出“政党-国家-社会”三元主体结构的中国式现代化国家治理实践中，中国的一些学者已经在反思西方理论的本土适用性问题的进程中重新思考和评估中国共产党在国家与社会的关系中所发挥的独特作用。同时，伴随中国共产党在推动国家建设中的核心作用日益彰显，中共党史党建学、政治学以及公共管理学等领域中的本土化研究迅速拓展，“政党中心主义”的本土研究路径也日益清晰。参见林尚立：《党、国家与社会：党实现领导核心作用的政治学思考》，《中共天津市委党校学报》，2001年第1期；杨光斌：《建国历程的新政治学：政党中心主义、政治秩序与“好政治”三要素》，《中国政治学》，2018年第1期；王绍光：《政党政治的跨国历史比较》，《文化纵横》，2018年第4期；景跃进： 《将政党带进来——国家与社会关系范畴的反思与重构》，《探索与争鸣》，2019年第8期；祝灵君：《党领导国家体制研究》，《当代世界与社会主义》，2020年第1期。中国共产党通过政党对国家治理结构的全面领导，将政治性目标贯穿于国家治理的行政过程中，为打通科层制的壁垒，实现治党逻辑与治国逻辑的有机统一创造了可能、开辟了道路。

一、现代科层制的源流及其困境显现

在韦伯的理论预设中，科层制是对应于现代大规模工业社会管理的一种组织原则。自19世纪以来，西方国家科层制的工具理性得到了全方位的延展，由此也带来了行政领域的管理主义革命浪潮，深刻影响和重塑了国家与社会在现代化国家治理实践中的相互关系。但伴随信息经济时代和后工业化社会的到来，科层制在国家治理中的局限性也愈发不加掩饰地暴露出来。其中，形式主义与官僚主义问题尽管看似只是疥癣之疾，但放任其发展，则不仅会对行政效率产生极其负面的影响，而且很有可能逐渐侵蚀民众对于政策合法性乃至整个政府合法性的信任根基。尤其是对于中国这样一个社会主义国家而言，形式主义与官僚主义问题的政治性后果更是不容低估。因此，如何改革现有的科层制，“建立和维持一个顺乎民意而负责的官僚机构”，就成为“现代化和正在现代化的社会——资本主义社会或社会主义社会、发达社会或落后社会的难题之一”。王春娟：《科层制的涵义及结构特征分析：兼评韦伯科层制理论》，《学术交流》，2006年第5期。

中国传统官僚体系中的文书主义元素须说明的是，作为客观陈述的中性词汇“文书主义”并不同于专指以原本作为管理手段的文牍案卷掩饰、遮蔽工作目的本身，惟烦琐、因循的程式化、形式化文书、表格为上，不务实际、不求实效的管理作风的“文牍主义”。有学者指出，古代帝国存续的关键在于有效解决政令在时间和空间方面的局限，而书写正是政治权力自中心向边缘地带扩散的必要条件。参见哈罗德·伊尼斯： 《帝国与传播》，中国传媒大学出版社2015年版，第12页。使得中国国家治理的制度化水平在很长时间内的确高于缺乏成文法与统一行政权威的西欧社会。然而，正是致力于减少国家治理过程中的不规范性、不确定性和不经济性的文书体系，在治理实践的演化中也完全可能走向反面。其流弊所在，轻则导致政令不行、行政不修，重则至于法纪紊乱，上下离心。但正如王亚南先生所言：“官僚政治在任何历史时代都能存在……（官僚主义）作风，确实在任何设官而治的社会中都可以见到。”王亚南：《中国官僚政治研究》，中国社会科学出版社1981年版，第19-20页。显然，将形式主义与官僚主义问题单纯地直接归咎于中国的政治传统或者政治文化特性，既不能帮助我们找到其真正病灶所在，也不利于对症下药地找寻更加合理的解题方案。

相对的，我们尤其有必要通过厘清科层制的实践逻辑来实现对科层制困境的问诊。追根溯源，在实现科层制运行的实践逻辑中，四通八达、彼此交错的等级体系成为载体，一方面以非人格化的规则作为规范，另一方面又以具体的权威作为“命令-服从”的基础，推动政策在科层制体系中由政策发起到政策完成的推进。该体系存在的特征主要在于：（1）在传统的科层制当中，上下级之间往往存在着“委托代理”的关系，而这一关系沿着科层制本身向外呈“涟漪”状扩散。除了科层制两端以外的其他任何节点，均同时肩负“代理人”与“委托人”的双重身份，一方面既要完成对下位层级的监督，另一方面又要完成来自上位层级监督的回避与逃脱。一般而言，政策落实的难度越大，这种张力关系则越显著。周雪光：《中国国家治理的制度逻辑：一个组织学研究》，生活·读书·新知三联书店2017年版，第101页。与此同时，科层组织在长期运作过程中，还会基于自身利益考量进行选择性执行和变通执行，罗伯特·K.默顿：《社会理论和社会结构》，唐少杰等译，译林出版社2006年版，第353页。从而造成政策执行的“中梗阻”问题。（2）传统科层制运行的具体结构与其治理对象的规模和体量都高度相关，大规模社会的治理将意味着科层结构在垂直与水平两个维度上的高度复杂性，高奇琦：《将区块链融入科层制：科层区块链的融合形态初探》，《中国行政管理》，2021年第7期。对于大规模组织中的个体而言，这可能也意味着个体特定行为对于组织整体的影响减弱了，换言之，也就是局部问题的严重性被组织规模所“稀释”了；这样一来，科层制运行的基本原则中强调对非人格化规则体系的严格遵从原则还可能出现极化现象，加剧降低科层制对治理需求的回应敏感性。（3）科层制的规制并不能完全辐射实际影响政治或政策过程的所有主体，相应的非正式组织则可能“异军突起”填补这一权力真空，尤其是在基层治理实践中这一现象更加明显，这就往往又会导致科层制权责对应原则的效力急转直下。所有上述特点在科层制具体运行实践中的具体表现，很大程度上就集中反映为人们所深恶痛绝的形式主义与官僚主义问题，而这些问题在面临诸多内外部风险与挑战的中国政治场景中会变得更加突出。其实，在韦伯那里，他的研究就暗含了一种十分明显的“欧洲中心主义”（Eurocentrism）倾向，林端：《韦伯论中国传统法律》，中国政法大学出版社2014年版，第88页。在他笔下的中国，已经被处理为“他者”，是作为一种丧失自主话语表达的中国而存在，是重新被建构的作为论证工具的中国。单世联：《韦伯命题与中国现代性》，《开放时代》，2004年第1期。往后的西方的中国科层制行为研究实际上也只不过是同时期西方社会科学理论所共享的现代化理论想象在中国的经验展开。纪莺莺：《文化、制度与结构：当代中国社会关系研究》，《社会学研究》，2012年第2期。

科层制条件下的形式主义与官僚主义问题，就其本质而言是公共权力在运行中逐步背离公共性原则的异化结果，而其具体症结的暴露又往往与科层制本身的特征有着千丝万缕的联系。显而易见，这就决定了相关问题是很难仅仅依靠科层制自身的调适而得到解决的。事实上，在以往科层制的内部改革中，往往会出现以新的形式主义代替旧的形式主义，新的官僚机构叠床架屋，代替旧的官僚机构等问题。这就深刻反映出科层制作为单纯的行政管理工具，其理性化水平始终无法突破管理主义的制约。1887年美国学者威尔逊（Wilson）发表了《行政学研究》一文，该文奠定了公共行政研究的管理主义取向。威尔逊认为，“行政应该处于政治领域之外，行政问题不是政治问题。尽管政治为行政确定了目标，但是不应该去操纵行政活动。”参见Woodrow Wilson，“The study of Administration”，Political Science Quarterly，no.2（June 1887），pp.197-222.因为，基于管理主义的立场，形式主义与官僚主义问题尽管也损害了行政效率，但一般而言并不涉及维系管理权威的根基，相反，它们完全可以被理解为正常的“政府失灵”行为，被看成是社会支付的“管理成本”的一部分。然而，当我们引入政治性的考量时，形式主义与官僚主义问题的性质就发生了质的转变，它们将不再被简单看作是一些“正常的损耗”，而是内含着削弱政权政治合法性、损害政治认同基础，乃至于关涉根本政治制度属性的消极影响的滥觞。相应的，它既不应该也不可能在单纯的技术性领域中得到探讨。这样一种认识，就为在政治性问题的框架内思考形式主义与官僚主义问题，进而突破科层制绩效改进的瓶颈制约提供了思考空间。尽管所谓结构性科层制在新中国发展迅速，Schlack  R.， Remaking  the  Economic  Institutions  of  Socialism：China  and  Eastern  Europe， Stanford University Press，1989，P.81.但我们有理由意识到，中国所特有的“政党-国家-社会”三元现代化治理主体结构以及贯通政治问题与行政问题解题思路的制度特征，相对于西方国家与社会两分、政治与行政两分的模式，是更具有克服和超越科层制治理局限的可能性的。