责任共担和认知同构：信访社会工作的作用机理探索

摘要：信访中的供需异位困境折射出公共服务的有限供给和民众多元需求之间的矛盾，根源于公共部门追求秩序和民众争取权益两者之间的张力。然而，现有主流化解思路侧重于改善供给侧或需求侧，着力于改变民众的信访行为，不仅无法化解供需两侧之间的张力，反而使社工机构陷入专业化困境。田野调查显示，社工机构的功能需要被定位于供需两侧之间的张力上，发挥责任共担和认知同构的双重作用，找到信访部门和民众两者的契合点，才能从根本上缓和供需两侧的张力，化解信访困境。本文力图阐释社会组织化解公共服务供给和需求之间矛盾的可行性及作用机理，为探索利用各类社会资源助力健全共建共治共享的社会治理制度、提升社会治理效能提供参考。

关键词：信访社会工作；社会治理；公共服务供给；责任共担；认知同构

中图分类号：C916文献标志码：A文章编号：1007-9092（2024）01-0126-015

一、问题起源

如何提高社会治理效能以满足民众日益增长的多元需求，是国家治理体系和治理能力现代化进程中的重要议题，也是公共管理的经典议题。其中，作为供给侧的信访部门面对人民日益增长的情绪表达、权益保障和纠纷化解需求时，出现了服务供给和民众需求之间的异位困境难题。对此，现有研究主要从政治建设和治理技术层面来回应。政治建设层面包括信访制度的功能定位应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》，2004年第3期；童之伟：《信访体制在中国宪法框架中的合理定位》，《现代法学》，2011年第1期。、机构设置于建嵘：《中国信访制度批判》，《中国改革》，2005年第2期。、权责划分邹东升：《信访属地管理偏误下基层政府的困惑与解惑——自利与避责的分析框架》，《行政论坛》，2020年第6期。、思想文化周永坤：《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，《暨南学报》（哲学社会科学版），2006年第1期。，与司法关系杨小军：《信访法制化改革与完善研究》，《中国法学》，2013年第5期。等分析，这类学者试图通过国家政治体制改革化解信访困境，体现出较为宏大、长远的政治图景。近年来，随着治理话语的兴起和数字化等新技术的应用，学界开始从治理技术层面，着眼于现行的信访制度实践，从流程设计卜令全、王凯：《“一网四通六保障”信访矛盾纠纷预防化解机制创新实践研究——对北京市石景山区“石时解纷”信访工作平台的研究思考》，《中国行政管理》，2023年第3期。、技术赋能李强彬、支广东：《向“技术”借势：数字技术驱动信访协同治理何以实现？——以M市“数智信访平台”为例》，《行政论坛》，2023年第4期。、能力认知袁迎春：《共识与分歧：矛盾冲突化解方式的干群认知及其比较——基于X省的调查》，《治理研究》，2018年第2期。等方面提出化解举措。党的二十大报告关于健全共建共治共享的社会治理制度的相关论述，体现了从治理技术层面动员多元主体的专业能力、社会资本、管理经验等提高制度成效的方向。因此，从治理技术层面探索信访供需异位困境是可行且符合时代需求的路径。

在治理技术层面，扩大信访供给和引流信访需求是解决供需异位困境的两种主要思路。扩大信访供给的方式包括提高信访部门地位，出台《信访法》以增强信访部门的职权，从而提高其资源整合和服务供给能力。这一说法遭到了质疑：从国家长远治理和法治建设角度看，此思路扭曲了信访作为辅助政制的宪法地位，增强其权力有可能危害核心政制的权力配置格局童之伟：《信访体制在中国宪法框架中的合理定位》，《现代法学》，2011年第1期。；从实际运作角度看，扩权可能提高民众对信访部门的期待，诱发需求而加重供给负荷张红、李栋：《中国信访制度：困境与改革》，《华中科技大学学报》（社会科学版），2012年第6期。，也可能诱发因权力过大而出现人治凌驾法治的倾向周永坤：《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，《暨南学报》（哲学社会科学版），2006年第1期。。基于此，部分学者提出“限权赋能”，即在限制行政权力失范的基础上，通过建设标准化流程等方式增强信访部门联动事权部门的合法性，并提高信访部门的应对能力刘开君：《限权与赋能：现代科层制组织规范功能再审视—浙江绍兴信访矛盾化解标准化建设案例分析》，《浙江社会科学》，2022年第3期。。但是，这些举措局限在行政框架内增能，信访的供给方式依然会受到科层行政架构内的避责逻辑的影响，如本本主义等程序性服务供给现象依旧存在。引流信访需求的典型代表是诉访分离改革，即将涉及诉讼权利救济的事项从信访部门分流到司法机构，从而在需求侧减少信访量李大勇：《“诉访分离”司法政策的表达与实践》，《法律科学（西北政法大学学报）》，2021年第4期。。但是，涉诉信访和行政司法诉讼案件数量的对比数据显示，相较于诉讼途径，民众更倾向采用信访渠道表达诉求杨小军：《信访法制化改革与完善研究》，《中国法学》，2013年第5期。。而且由于基层甄别涉诉案件的能力随着层级下降而递减初程程、句华：《诉访分离为什么越到基层越难？——基于对X市1501名信访工作者调查的研究》，《中国行政管理》，2021年第4期。，诉访分离在基层难以实现。如果只是简单通过引流的方式减少信访部门需求侧的压力，民众需求的压力依然存在于社会治理的整体系统内，只是发生了转移，并没有消减。因此，扩大供给和引流需求都是治标不治本的方法。

信访供需异位难题本质上源于供需两侧不同行为逻辑之间巨大的张力：表现为信访部门一般化的服务供给和民众多元的需求之间的张力；根源于行政主体和行政相对人行为动机上的差异，即信访部门追求秩序和民众争取权益之间的张力。在表现上，信访部门处于科层化、专职化的制度内，其提供的服务具有规范、标准、统一化的特点宋协娜：《再制度化与格局建构：信访治理的创新路径——基于〈信访工作条例〉的考察》，《中共中央党校（国家行政学院）学报》，2023年第1期。，优点在于精确性、高效性、连续性和可评估性，但也存在“目标置换”默顿·K·罗伯特：《科层机构与个性》，杰伊·M·沙夫里茨、艾伯特·C·海德编：《公共行政学经典》（第七版·中国版），中国人民大学出版社2019年版，第105页。问题。出于对信访条例的严格遵守，信访部门无差别化地按照是否符合信访职能范围将信访事项和民众进行分类，容易忽略部分民众和事项的特殊性。因此，信访部门的服务供给是无差别一般化的，然而，民众追求的利益是多元化个性化的，信访事项也各具特殊性王中汝：《利益表达与当代中国的政治发展》，《科学社会主义》，2004年第5期。。这些行为表现上的张力根源于信访部门追求秩序和民众争取权益之间的张力应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》，2004年第3期。。基于政治责任和问责压力，基层信访部门以规范公共秩序为行为导向，通过多种方式减少信访登记量、劝阻民众停止信访行为。然而，民众以追求个人利益而非公共利益为信访行为导向。如果民众和政府将信访事件理解为利益纠纷，对于解决的方式和结果容易发生分歧，更有甚者，如果民众运用“依法抗争”“以法抗争”等方式将事项政治化，民众争取权益和政府去政治化意愿之间的张力愈发凸显冯仕政：《国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变》，《社会学研究》，2012年第4期。。

由此可见，现有的扩大供给和分流需求措施将供给和需求两侧看成独立分离的两端，仅着力于供给侧或需求侧，因此信访困境难以化解。然而，信访供需异位困境的本质源于供给侧和需求侧不同行为逻辑之间的巨大张力，因此不仅需要改善某一侧，或者分别改善两侧，更加需要的是改善两侧之间的关系。如果只是分离地采取改善措施，反而容易增大两侧之间的张力，如通过增加政治和行政资源以增强信访部门的权力，反而可能增加信访部门的考核要求，进一步强化基层信访部门的避责行为，加重服务供给流程化和一般化的特征。又例如引导民众通过司法途径化解纠纷，由于民众更倾向选择进入门槛较低、时间成本较小、办理方式更灵活的信访而非司法途径争取个人权益，此举成效甚微；而且也存在由于对司法最终判决不服，转入信访途径的案例，更强化了信访不信法的惯性。因此，化解供需异位困境，需要将信访行政主体、行政相对人以及两者之间的互动看成一个彼此关联的、牵一发而动全身的整体，将化解的着力点放置在供需两侧的互动关系上。具体而言，就是在信访部门和民众之间寻找相互契合的行为动机，从根源上缓解两侧之间张力，从而改善一般化无差别化的供给行为和多元的个性化需求之间的张力。

二、 信访社会工作功能再定位

（一）政策导向下的信访社会工作

面对信访供需异位困境，党的二十大报告指出，需要通过在基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，以提高和改进信访质量。“枫桥经验”强调基层政府依靠和发动社会资源，从而弥补治理需求与资源总量之间的差距文宏、郝郁青：《运动式治理中资源调配的要素组合与实现逻辑——以武汉市创建“全国文明城市”活动为例》，《吉首大学学报》（社会科学版），2017年第6期。。聚焦信访部门，2023年3月的《党和国家改革方案》提出组建中央社会工作部负责统筹指导人民信访工作的方案，正是遵循此理论举措。社会工作部通过统筹各类社会资源，为信访服务供给提供足够支撑，从而及时就地化解信访纠纷并回应民众需求，体现出我国社会治理体系现代化的改革方向蒋敏娟：《组建中央社会工作部与社会治理现代化》，《人民论坛》，2023年第7期。。虽然该社会工作部中的“社会工作”并不局限指代社会工作专业，而是指“大社会”的工作，即社会中各部分构成所涉及的方方面面的职责徐勇：《以“大治理观”看社会工作部》，《北京日报》，2023年3月27日，https：//wap.bjd.com.cn/news/2023/03/27/10377900.shtml。，但是，在各种社会资源中，社会工作机构（简称社工机构）是近年来基层政府购买服务项目中最主要的、数量增长最快的承接方魏娜、陈俊杰：《政府购买服务视角下的政社关系再审视——基于A市“市级社会建设专项资金”（2013-2016）的实证研究》，《北京行政学院学报》，2020年第2期。。我国部分地区也零星开展了信访社会工作项目（简称信访社工），如广东省和上海市，引入社工机构进驻信访局大厅，或者将特定的信访个案外包给社工机构介入化解黄文斌、闵慧：《民政系统信访领域专业社会工作介入》，《中国社会工作》，2013年第12期。。

因此，本文以信访社工为研究对象，将社工机构放置在信访部门和民众两者的张力之间，以此为研究视角，剖析社工机构何以缓和信访供需两侧的张力，从而化解供需异位困境。本文以信访社工的作用机理研究为小切口，在理论层面上，探索如何通过引入社会组织，解决政府有限的公共服务供给与民众日益增长的多元需求间的矛盾，回应如何统筹各类社会资源，以健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能这一重大议题；在政策层面上，为新组建的社会工作部统筹指导人民信访工作提供理论和实证参考。

本文基于2017年至2022年在H和L两地信访社工的田野调研，包括参与式观察的日常笔记、深度访谈的记录、信访部门和社工机构的文档记录，三类材料相互补充。在田野调研期间，作者在3个时间段分别进行了持续1个月，共计3个月的参与式观察，全程参与H和L的社工机构与民众、政府部门互动的各种场合，包括接访、探访、个案处理、社工机构内部会议、社工机构与政府部门讨论方案现场。深度访谈的对象主要为社工机构的督导、项目主管、一线社工以及政府部门的相关负责人。文档记录中可以获得某些信访个案历史性的资料，以及一些作者未能亲身参与的信访个案记录。

（二）实践视野中的信访社会工作

大部分实证研究认为社工机构在信访中具备两种功能：以柔性治理为代表的情感动员功能王山、兰庆庆：《社会心理服务体系嵌入基层社会矛盾化解：效应及其限度——基于西县信访治理实践的思考》，《宁夏社会科学》，2020年第1期。和以共同体治理为代表的资源联结功能王山、黄洪凯：《基层信访治理的治域转换与共同体构建》，《华南农业大学学报》（社会科学版），2022年第4期；张帆、田毅鹏：《社会性治理技术：社会组织对社会矛盾的化解之道——以J市信访法律事务服务中心为例》，《河北学刊》，2021年第4期。。情感动员功能表现为社工机构运用倾听、鼓励支持、澄清、建议、教育等技巧疏导民众的负面情绪，通过情感动员和民众建立信任关系，达到非强制性劝说目的，减少民众表达负面情绪的激进行为吴同、胡洁人：《柔性治理：基层权力的非正式关系运作及其实现机制——以S市信访社工实践为例》，《华东师范大学学报》（哲学社会科学版），2021年第2期。。社工机构还能通过分析信访民众的家庭结构和社会支持系统，找出其个体或家庭的需求，力图从源头上消除民众的信访念头范明林：《信访社会工作：社会管理创新的一种尝试》，《中国社会工作》，2012年第10期。。资源联结功能表现为社工机构联结政府、专家、企业、慈善会等多方资源，帮助民众解决需求，将其生活重心从信访转移至别处丁友明：《对“信访妇女”开展专业社会工作的探索——以闵行区白玉兰社工服务站为例》，《检察风云——创新社会管理理论专刊》，2013年第4期。。这些文献肯定了社工机构运用个案等专业方法提供的特殊性服务，缓和了一般化无差别化的信访服务供给和个性化多元化需求之间的张力。正如王绍光指出，社会组织可以通过满足民众对公共物品的多元化需求，包括超常需求和特殊品味，从而补充政府公共服务供给的缺位王绍光：《中国·政道》，中国人民大学出版社2014年版，第172页。。但是，大部分文献也同时指出了社工机构在信访项目中存在着以专业角色参与社会治理的发展困境。在信访社工试验之始，信访部门将社工机构定位为专业资源，期待其能增强其纠纷化解能力，因此将项目考核指标设定为“停止民众的信访行为”“降低民众心理预期”“签订息访协议”等，与其行政化绩效考核指标较吻合。然而，社工机构的专业擅长是情绪疏导、个案辅导、心理支持和资源链接，社工机构结合自身的专业特长和对信访制度的初步理解，设定工作目标为“协助民众表达和解决需求”“调适民众的家庭和社会功能”“促进民众和政府的协商对话”等。对比而言，信访部门以结果为导向，强调纠纷被化解的成效；而社工机构以过程为导向，强调民众个人成长、家庭关系和社会融入的改变。由于追求的目标不同，虽然部分社工机构在项目初期投入较多资源，包括督导、资深社工的人力成本、前期调研、与政府部门沟通的时间成本、为民众提供的专业服务等，但是产出结果并不符合信访部门的全部预期。较多的社工机构能够实现与民众建立关系、疏导民众情绪、减少民众信访频次的目标，但是只有少数案例可达至民众停止信访、签订息访协议的目标。由于项目的成效不及预期，只满足了纠纷化解的阶段性目标，未能达至案结事了的结果，部分信访部门降低对社工机构专业成效的预期，将其功能定位降维为单纯的人力资源补充而非专业能力的支撑，如协助输入数据、整理文档、接待民众时进行情绪疏导、入户探访等。因此，由于社工机构施展的成效未达政府预期，其能力被外界质疑，同时，社工机构也对自身在信访制度中的专业角色定位和专业价值产生了自我怀疑。