压力型体制：一个描绘和解释中国政府运行机制的概念

摘要：“压力型体制”是描绘和解释中国政府运行机制的本土原创性概念，得到研究中国政治和治理同行的重视。压力型体制概念的解释力既来源于对制度运行的整全性理解，也来自其生动的描绘力。压力型体制概念是研究者对地方官员生动的实践话语的学理化提炼，并从历史源流、演变过程和具体运行等方面进行了系统化构建。压力型体制的生成是中国在实现赶超式现代化进程中的制度性选择，在传统政治中的“比限”制度、现代化的“动员体制”以及“发展型国家”中能找到痕迹、联系以及参照对象。压力型体制概念的形成过程说明，扎根经验事实，定准理论坐标，重视实践话语向学术话语的转化，是生产解释中国当代政治和治理学术概念的重要路径。而中国丰富的治理经验和创新为更多原创性概念的生产提供了肥沃的土壤和持续的动力。

关键词：压力型体制；中国政府运行；学术概念；实践话语

中图分类号：D630文献标志码：A文章编号：1007-9092（2024）02-0035-009

“压力型体制”对当代中国政府运行机制的生动描绘和学理化解释得到了国内国际同行的关注和肯定，①在知网上被引数逐年上升。从概念生成的视角看，压力型体制并非抽象的理论建构，而是源于现实，是对中国治理实践和政治运行过程的学理化提炼。压力型体制生动展现了从上至下层层传导政治行政命令、形成压力、驱动各级政府和部门实现治理目标、提升治理速度的过程，是传统的动员体制在改革开放以来市场化、现代化加速发展新背景下的拓展衍变。杨雪冬：《压力型体制：一个概念的简明史》，《社会科学》，2012年第11期。随着国家治理任务增多、治理目标提升，压力型体制运行的场景从早期的经济领域扩散到社会管理、生态治理等更多领域，在不同层级和部门都有表现。尤其在重大公共安全风险事件中，这个机制的加压驱动、层层加码特征更为明显。制度运行场景的拓展进一步验证了压力型体制概念的解释力和整体性。（①参见徐勇、任路：《构建中国特色政治学：学科、学术与话语 ——以政治学恢复重建历程为例》，《中国社会科学》，2021年第2期；Anna L. Ahlers and Gunter Schubert， “Nothing New Under ‘Top-Level Design’？A Review of the Conceptual Literature on Local Policymaking in China”，Issues & Studies： A Social Science Quarterly on China， Taiwan， and East Asian Affairs，Vol. 58， No. 1 （March 2022），p16.）

本文分为四个部分：第一部分介绍压力型体制概念的形成和发展；第二部分从历史角度讨论其制度的源流和后发现代化国家取得成功的制度机制；第三部分将该概念放在更大的理论坐标中，与其他解释中国政治和治理机制的概念进行比较；最后一部分在梳理该概念的形成和构建过程的基础上尝试讨论学术概念的形成机理以及对自主知识体系建构的启发。

一、治理实践的学理化提炼

压力型体制概念源于荣敬本教授为首的“县乡人大运行机制研究”课题组发表的一篇长篇调查，荣敬本等：《县乡两级的政治体制改革：如何建立民主的合作新体制——新密市县乡两级人民代表大会的调查研究报告》，《经济社会体制比较》，1997年第4期。其受到学术界关注则得益于《新华文摘》（1997年第12期）对其转载以及基于报告出版的著作。荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社1998年版。这个课题组主要由原中央编译局的研究人员组成，包括荣敬本教授、高新军研究员、何增科教授、杨雪冬以及当时在麻省理工学院任教的崔之元教授。1996年，课题组在时任河南省新密市人大副主任王拴正的帮助下，在河南省新密市进行近一个月的调查，包括市直机关部门、企业访谈，乡镇驻村调查，历史文献收集等。

调查报告是分头起草的，杨雪冬负责现行制度运行部分（报告的第三部分“压力型体制的运行”）。在写作的过程中，他基于从与当地官员交谈中收集到的一些生动说法，比如工作方式是“加压驱动”，激励方式是“一手乌纱帽、一手高指标”，工作状态是“蚂蚁在热锅里”等，对政府运行机理进行了学理化提炼，提出压力型体制概念。这个新颖生动的概念得到了课题组负责人荣敬本教授以及其他课题组成员的认可。提出这个概念时，杨雪冬为了避免其与解释美国制度运行的“压力集团”的混淆，还建议如果翻译成英文，可以用“pressurized system”的译法。这个建议并没有被采纳。参考荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社1998年版，第269页。

调查报告将压力型体制定义为：一级（县、乡）政治组织为了实现经济赶超、完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务和各项指标，该级政治组织（以党委和政府为核心）把这些任务和指标层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成。然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是“一票否决”制（即一旦某项任务没达标就视其全年工作成绩为零，不得给予各种先进称号和奖励），所以各级组织实际上是在这种评价体系的压力下运行的。荣敬本等：《县乡两级的政治体制改革：如何建立民主的合作新体制——新密市县乡两级人民代表大会的调查研究报告》，《经济社会体制比较》，1997年第4期；荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社1998年版，第28页。压力型体制也有内在减压机制，即“关系”和“统计”。前者是非正式的制度，后者则是制度的非正式化。这两种“减压阀”的作用集中体现在压力型体制运行的第二阶段指标任务的派发以及第四阶段指标任务完成的评价中。在指标任务派发时，下级部门会尽量利用各种关系与上级讨价还价诉说工作难度，以求降低指标任务额度，获得上级更多的报酬承诺。在指标任务完成评价时，下级部门一方面通过关系尽量向上级说情，突出成绩，隐藏失误；另一方面可以利用统计工作的漏洞，在统计数字上做文章。

由于调研地点新密市是一个资源型快速发展城市，并且处于中部地区，不具有代表性，所以课题组并未提出“压力型体制”是适用于全国的一般性概念，而且这个概念只总结了治理任务的分配和完成过程及其依靠的机制，并没有将其提升到制度层面。1998年后，课题组围绕“县乡两级政治体制改革”启动第二轮研究课题，扩大研究对象，在继续调查河南新密的同时，增加陕西省咸阳市秦都区和江苏省无锡市两个调查地。随着调查范围的扩大，课题组对压力型体制概念的适用性有了更大的信心。参见荣敬本等：《再论从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革的比较研究》，中央编译出版社2001年版。2000年，杨雪冬在博士论文中将“压力型体制”作为论文的一章，参见杨雪冬：《市场发育、社会生长与公共权力构建： 以县为分析单位》，河南人民出版社2002年版，第4章，“压力型体制： 地方国家的基本运行机制”。对其做了进一步的阐释。他把压力型体制运行机制概括为三种，即数量化的任务分解、各部门共同参与的问题解决机制和物质化的多层次评价体系。在研究中，他试图探讨该体制出现的时代条件和制度条件。他认为，从本质上讲，压力型体制是在现代化和市场化压力下出现的，以赶超为目标的传统动员体制的延伸，是中国制度转轨过程中的产物，可以被视为制度变迁中的过渡形态。它将经济上的承包责任制引入政治生活，用物资刺激来驱动政治过程，使组织和个人为了获得更多的物质满足去争资源、争名次，争个人升迁。在此基础上，杨雪冬将压力型体制与动员体制进行区分，进一步阐明了压力型体制在时空上的特征。

2007年，杨雪冬重访河南新密、江苏无锡和陕西咸阳三地，发现随着工业化、城市化和全球化水平的提升，三地经济发展水平在所在区域处于领先地位。而在市场化和经济高速发展中形成的压力型体制，并没有随着经济发展水平提升而弱化，反而进一步巩固并扩散到更多治理领域中，并且出现了重要工作“一把手化”机制，建立了更有力的奖惩机制。对地方政府而言，压力来源更为多样复杂，除了自上而下的政绩压力、水平方向政府间发展竞速压力和自下而上的社会需求压力，资本作为施压者的作用更为凸显，从而形成压力型体制的四大压力来源。而经济发展作为一种共识，使得四种压力能够汇聚起来，但是上级要求和社会需求的多样化使得压力之间出现了对冲抵消状态，地方政府的自主选择更为困难。

进入新时代，随着顶层设计作为国家治理运行理念的确立，“压力型体制”运行的制度环境发生了深刻改变。杨雪冬、闫健：《顶层设计、改革压力与地方行为调适：对十八大以来改革路径的分析》，《复旦政治学评论》第18辑，上海人民出版社2018年版。在政治要求和管理技术的支持下，各个部门更加自觉地通过层层分解任务指标，层层传导压力推动工作，建立了传导压力的各种工作机制（如督查督办、考核检查、工作专班等），压力传导更为精细化，“过程管理”“痕迹管理”和“顶格管理”常态化，原来的减压机制受到了有效抑制，压力型体制的刚性化倾向明显；另一方面是压力内容和来源发生重要调整。上级政府施加的压力从单一的经济增长目标转变为多元的综合治理目标，彭勃、赵吉：《从增长锦标赛到治理竞赛：我国城市治理方式的转换及其问题》，《内蒙古社会科学（汉文版）》，2019 年第1期。地方政府承担的压力性事务从单一的经济发展拓展至社会民生、环境保护等多领域。伴随数字政府的建设与发展，政府对于民众压力的回应有了更高要求，孟天广、李锋：《网络空间的政治互动：公民诉求与政府回应性——基于全国性网络问政平台的大数据分析》，《清华大学学报》（哲学社会科学版），2015年第3期。民众压力的传导路径也变得更为多元复杂。重大公共安全事件的发生也驱动着压力型体制的自我调整。潘莹莹、杨雪冬：《疫情防控压力下治理韧性的生成机理研究——基于“压力型体制”的视角》，《探索与争鸣》，2022年第11期。在压力驱动强化的同时，一些地方部门和干部却出现了“卸责”“躺平”等“惰政”“懒政”行为以及“痕迹主义”“程序化避险”等形式主义的升级改版。这个悖论性现象说明更值得对“减压阀”机制的作用进行深入讨论。

二、在历史坐标中审视压力型体制

检验一个概念的解释力，应该将其置于历史坐标，看它所揭示的运行机理是否在其他历史场景下也存在并发挥作用。尽管“压力型体制”是对中国现代化赶超过程中政治力量如何发挥更大作用的解释，但是通过施加压力驱动下级完成任务的现象存在于不同历史时期，尽管采取了不同的制度形式。

中国传统政治中的“比限”制度就具有压力型体制的特征。“比限”是古代赋役制度的重要组成部分，所谓“限”是指按期及时完成赋役配额，“比”则强调地方政府通过各种手段强迫各欠户及时完纳所欠税款。胡铁球：《清代统一比限制度的建立及其演变》，《浙江社会科学》，2021年第1期。比限制度设立于明朝，在清朝逐渐形成较为统一的制度体系。比限制度在清朝经历了从“十限制”“各地灵活设限”到“上下忙两限制”的演变过程，其背后反映的是中央层面的制度建构与地方实践之间的冲突、调试与优化。“比限”制度调整的核心在于赋役期限的设置和赋役成本之间的权衡。一方面，中央为强化对地方赋役的控制干预，向地方施加征税压力，设置一年30限制的工作目标。地方为完成征税任务，通过一些强制手段执行政策，但其仅考虑纳税效果，忽略了征税成本，降低了政策执行有效性。另一方面，部分地方能够根据赋役政策实践中的利弊得失不断修正中央颁布的制度，如康熙九年，浙江萧山县就曾推行两限制，对年30限制进行修正，前者最终成为全国通行的制度。可见，中央为地方政策执行保留了适当的自由裁量权。“比限”制度呈现出在“赋役”这一国家专项工作在任务分解过程中，中央将其拆分为督催、交纳、查核、追征四个程序，并由此构建起中央到地方的赋役征收系统，形成对赋役征收工作的控制。地方面临中央期限与民众拖缴的双向压力，但也保留了部分自主性空间，可以通过积极构建更加细化的票单制度，减少赋役征缴过程中的弊端，并结合州县情况自主调整期限，形成自身特殊的“比限”制度，从而对中央政策产生影响。