挂牌督办：中国式行政督查制度

摘要：为有效应对日趋复杂的安全治理形势，发轫于社会治安治理而后被推广至生态环保、安全生产等领域的挂牌督办制度，将中国特色的督查机制创造性融入复杂的治理场景之中，取得了显著的治理成效，成为近年来被频繁使用和研究的中国公共管理关键词。挂牌督办所蕴含的政治压力、社会压力和时间压力形成了强大的政治势能，促使地方政府及其职能部门等督办客体迅即强化其政治执行力、组织协同力和社会回应力，进而在较短的时间内完成中央政策目标、提升安全治理效能。同时，我们应秉持理性科学的态度客观评估挂牌督办的治理绩效，在厘清其效能边界的基础上，以更高质量的研究工作清晰识别其运行的底层逻辑，为确保挂牌督办制度始终发挥正向功能提供对策参考。

关键词：挂牌督办；“压力三角”；运作机理；中国式督查体制；底层逻辑

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1007-9092（2024）02-0044-013

党的二十大报告明确提出“提高公共安全治理水平”的要求。在推进中国式现代化的历史进程中，“秩序”与“活力”、“安全”与“发展”等关键词构成了高质量建成现代化强国的价值底色。而在人口规模与经济体量巨大的现实背景下，随着社会流动性的日益加剧，海量涌现的市场主体所带来的技术与商业模式创新，在激发经济增长潜力与增强社会活力的同时，也为政府的安全治理形势带来更多的不确定性。面对渐趋复杂的安全治理形势，在保障经济社会高质量发展的意义上，如何通过创新安全治理机制将国家治理的制度优势转化为安全治理效能成为迫切需要回应的理论和实践课题。

近年来，发轫于社会治安治理而后广泛应用于生态环保（主要面向重大污染与环境危害等涉及生态安全的事件）、安全生产等多元领域的“挂牌督办”制度，将独具中国特色的行政督查机制创新性地嵌入地方安全治理的复杂场景之中，促使地方政府在较短的时间内聚合优质治理资源，集中力量解决最为突出的社会矛盾与安全问题，形成了从“制度压力”到“制度效能”高效转化的独特治理现象，成为我国公共管理领域频繁使用的“关键词”。实际上，几乎是与此同时，挂牌督办制度也广泛地拓展应用于生态环保、社会治安、腐败治理等各领域。但与后者诸领域的部分环节采用相比，安全治理领域的挂牌督办制度应用得更为广泛，相关制度规定更加成熟，更具有开展学术研究的典型意义。因此，除特别说明外，本文所讨论的挂牌督办制度主要地聚焦于安全治理领域。为了进一步揭示挂牌督办的形成背景、治理绩效、运作机理及其理论价值，本文的主要工作将围绕以下三个方面展开：一是描述挂牌督办的实践历程，整体勾勒出其成为“中国公共管理关键词”的演化进路并对其内涵进行学理辨析；二是在与相关研究开展理论对话的基础上，进一步打开挂牌督办转化为安全治理效能的“黑箱”并揭示其运行机理；三是在深化研究的意义上，将挂牌督办放置于更加广阔的理论题域中加以审视，客观评估当前学界的挂牌督办研究所存在的缺憾并提出初步的研究建议。

一、挂牌督办的内涵辨析与实践历程

（一）内涵辨析：何谓“挂牌督办”

虽然挂牌督办在实践层面俨然成为中国公共管理场域中广受瞩目的“关键词”，但在理论研究层面却并没有十分明确且广为认可的学术定义。根据《现代汉语词典》的释义，“挂牌”原指商铺对外悬挂牌匾，表示正式开门营业。后引申为将事务公之于众，常用于企业、学校、政府等部门向外界展示某种信息或宣布某项决定；“督办”由“督”和“办”两个词语组成，表示对工作、事务进行监督并督促完成，其源头可追溯至古代中国的官僚政治实践，特指为确保政务的顺利推行，上级对下属实施的监督管理行为。而作为一项现代的督查制度，挂牌督办的内涵可以根据《重大事故查处挂牌督办办法》中所规定的具体程序加以界定：所谓挂牌督办是指中央安全生产主管部门在中央主流媒体、中央政府网站、中国安全生产报、（原）安全监管总局网站公布其向省级人民政府下达的包括“事故名称、督办事项、办理期限、督办解除方式和程序”等内容在内的督办信息，主动接受社会舆论监督，督促地方政府限时完成重大事故的调查处理、责任追究、事故预防与整改等系列任务的制度安排。

从制度的实施过程来看，“挂牌督办”包括了“挂牌”“督促办理”“监督”等主要内容。其中，“挂牌”是“督办”的前提，主要规定“由谁挂牌”“对谁挂牌”“如何挂牌”等程序，具体包括挂牌的领导主体、实施要件、承载平台等；“督促办理”主要涉及对办理主体、办理事项、办理流程等具体工作的部署，是挂牌督办制度的核心要件；“监督”贯穿于制度实施的全过程，既是制度的主体内容，也是确保制度落实的重要保障。当然，在具体运作过程中，上述三项主要内容都是挂牌督办制度得以发挥治理效能的有机组成部分，不可或缺。

从制度溯源的角度来看，挂牌督办是行政督查制度的继承和发展，是中国式督查体制在安全治理领域的创新表现形式。所谓督查即督促、检查之义。而行政督查即是通过宣传、监督、督促、检查等方式对上级决策部署的执行情况进行督导、促进的行为过程，具有权威性、内生性、综合性、实效性、时效性、目的性等特征。高小平：《行政督查的国际经验借鉴》，《行政论坛》，2010年第4期。作为政府治理的重要环节，我国的行政督查体制由来已久。历史经验证明，由于受到央地之间复杂的博弈关系以及不完全信息等因素的影响，中央决策在地方层面执行不力已成为阻滞国家治理体系与治理能力现代化进程的重要障碍。国晓光：《中国国家能力的政策困境与应对——基于政策执行的分析》，《内蒙古社会科学》（汉文版），2016年第2期。在此意义上，行政督查在一定程度上成为影响中央决策能否得到有效实施、政府治理效能能否得以提升的关键性辅助力量。陈家建：《督查机制：科层运动化的实践渠道》，《公共行政评论》，2015年第2期。然而，在具体的实践过程中，对督查机制的过度依赖也造成了督查名目过繁、检查泛滥、留痕主义、形式化考核、基层负担加重等负面影响。徐湘林：《新时期我国督查制度与运行机制的再认识》，《中国行政管理》，2019年第12期。

作为对传统督查体制的有益补充，挂牌督办在监督目标、实施主体、制度化程度等层面迭代了督查体制，使得中国式督查体制更加适应国家安全治理的现实需求。一是在管理目标上，挂牌督办更加关注重大决策、重大项目、人大代表提案、主要信访问题以及纪委办案等非常规事项的落实情况，注重围绕管理目标开展战略性、前瞻性的督查工作。陈水生：《从压力型体制到督办责任体制：中国国家现代化导向下政府运作模式的转型与机制创新》，《行政论坛》，2017年第5期。不同于传统督查体制的结果主义，挂牌督办既强调对督查结果的综合运用，也注重督办的过程管理，在摒弃“一刀切”“一票否决”的督查激励模式的同时，形成了过程督办与结果奖惩相结合的激励机制。易言之，挂牌督办始终将督查作为实现政府治理目标的“工具”（Method）而非“目的”（Target）。二是在实施主体的选择及其互动关系上，内生于科层体制的挂牌督办制度并非简单遵循行政督查中上下级之间命令-服从式或指示-执行式的权力运作逻辑，而是更加强调下级政府的反馈以及上级政府的回应。王凡凡：《挂牌督办改善地方安全生产治理效果了吗？——基于双重差分法的实证检验》，《公共行政评论》，2021年第1期。同时，挂牌督办的实施主体或督查权力呈现出从中央向省级乃至市级转移的演进趋势，在为中央“松绑减负”的同时，适度增加了省市级地方政府自主督查的空间。在国家治理重心整体下移的宏观背景下，挂牌督办实施主体发生的变化有利于改善地方政府一味被动执行的状态以及减少政治压力下地方政府采取“敷衍了事”等机会主义行为的可能性。三是在制度化建设上，虽然其具体实施过程带有一定的随机性特征，但作为一项正式的制度安排，挂牌督办从其确立之日起即摆脱了制度建构的“非正式”“临时性”等标签，意即挂牌督办的过程往往呈现出正式制度的非常规化运作特征。毋庸讳言，督查体制作为政府治理系统的重要组成部分，具有坚实的法理基础。然而，作为实现上级决策目的的工具性手段，其在不同职能领域的具体运作过程却始终带有挥之不去的运动式色彩。而从挂牌督办制度的演进过程来看，无论是从单一领域向多领域拓展，还是从督查单一对象向督查多元对象延伸，制度的制定主体均以政策法规的形式将挂牌督办的职责分配、具体程序、详尽步骤一一固定下来。可以说，挂牌督办自带“制度化”的基因在很大程度上提升了行政督查的制度化、规范化水平。

（二）实践历程：“挂牌督办”如何成为中国公共管理“关键词”

作为一项行政督查制度的创新机制，挂牌督办的衍生过程根植于我国长久以来顽固存在的地方安全治理绩效合法性难题。武永超：《挂牌督办何以有效？——基于38起安全生产事故的fsQCA研究》，《中国行政管理》，2021年第11期。改革开放尤其是进入新世纪以来，与经济高速发展相伴而生的安全生产事故频频出现，对人民群众生命财产安全以及经济社会可持续发展带来严重威胁。对此，国务院在2004年出台的《关于进一步加强安全生产工作的决定》初步建立了以“事故起数”“事故死亡人数”为核心指标的安全生产治理绩效评价制度。同时，自当年起，国务院开始每年向各省级政府下达年度安全生产控制指标并对其实施情况开展考核监督。此后，《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》《生产安全事故报告和调查处理条例》等法规和政策文件相继出台。这些具体规定旨在规范生产安全事故的预防处置措施及其责任追究程序，为挂牌督办制度的正式出台做了有益的铺垫。

2010年9月，国务院安全生产委员会“为认真贯彻落实《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号），加强重大生产安全事故的查处，严肃追究事故责任者，有效防范和坚决遏制重特大事故发生”，制定出台《重大事故查处挂牌督办办法》（以下简称《办法》），从制度建构的层面对挂牌督办的组织领导关系、督办事项、操作规程、责任追究以及时间安排等内容作了详尽的规定，标志着“挂牌督办”作为一项安全治理制度被正式确立起来。同年，原国家安全生产监督管理总局（现国家应急管理部）首次公布对47起重大安全生产事故进行挂牌督办的名单，在实操层面开启了挂牌督办的大幕。

党的十八大以来，中国的行政督查体制发生了从单纯“督企”向兼顾“督企”与“督政”并以“督政”为主的制度变迁过程。与监管执法瞄准企业、督促其遵守相关制度法规显著不同，“督政”则重点转向中央机关强化对地方党政机关履职情况的监督。迄今，生态环境部门、安全生产监管部门、铁路部门、住建部门、交通运输部门以及自然资源管理部门等国家部、委、办已相继出台直面地方各级政府职能部门履职情况进行挂牌督办的若干规定，建构了内容更加全面、领域更加宽泛的挂牌督办制度集合（表1）。

作为具有鲜明中国特色的督查工具，挂牌督办在其萌芽、拓展与完善的演进过程中不断走向成熟，取得了积极的治理实效。比如，2022年，全国应急管理系统对33起较大和典型事故进行挂牌督办、督促提级调查，对安全事故多发的省份和行业主管单位严肃约谈。据统计，2022年“全国生产安全事故、较大事故、重特大事故起数和死亡人数实现‘三个双下降’，事故总量和死亡人数同比分别下降27%、23.6%”新浪网：“2022年应急管理系统对33起较大和典型事故挂牌督办督促提级调查”，https：//finance.sina.com.cn/jjxw/2023-01-20/doc-imyauwyn8560950.shtml。。有学者利用2001-2018年中国31个省份的平衡面板数据，采用系统广义矩阵模型实证检验挂牌督办对地方安全治理效果的影响。结果显示，挂牌督办显著降低了事故死亡人数与亿元GDP生产安全事故死亡率。王郅强、王凡凡：《挂牌督办对地方安全生产治理效果的影响机制研究》，《管理学刊》，2020年第3期。可见，无论是实践观察还是学术研究，挂牌督办制度的正向治理效应都得以验证。这在很大程度上为其“大行其道”提供了绩效意义上的合法性支持。

二、挂牌督办何以有效：基于“压力—效能”的一个解释框架